Руслан Кравченко планує звернутись до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) з поданням про розгляд питання про звільнення 348 прокурорів, які мають інвалідність. КДКП дійсно має повноваження звільняти за дисциплінарний проступок, проте для цього має бути законна підстава. Знайти її складно, адже висновки про безпідставні інвалідності має давати медична установа. Як розв’язати проблему з прокурорськими інвалідностями? І чому просто звільнити всіх не допоможе?

Скільки прокурорів мають інвалідність?

Наприкінці жовтня 2024 року вибухнув скандал з "прокурорськими інвалідностями" — тоді звинуватили ледь не всіх прокурорів у наявності інвалідностей (та відповідних виплат). Генпрокурор Андрій Костін врешті подав у відставку, назвавши це особистою "політичною відповідальністю". Водночас за офіційними даними пенсію за інвалідністю отримували 5–7% прокурорів, частина з яких дійсно мала інвалідність ІІ або ІІІ групи, що сумісна з умовами праці. Станом на зараз їх лишилось ще менше (частина звільнилась за власним бажанням) — 484 особи. Якщо вирахувати прокурорів з інвалідністю з дитинства, учасників бойових дій тощо, то лишиться 348 осіб, до яких, як кажуть, "є питання". Це 3.4% від загальної чисельності прокурорів.

Що було після скандалу?

Генеральна інспекція ОГП розпочала службове розслідування, яке станом на березень цього року не завершилось. Державне бюро розслідувань розпочало кримінальні провадження за підроблення документів (ст. 358 Кримінального кодексу) та хабарництво (ст. 369 ККУ). Частина посадовців отримали підозри, насамперед за організацію злочинної схеми у змові з МСЕК.

Водночас проблема інвалідності здебільшого належить до компетенції МОЗ . Так, було ліквідовано МСЕК та розпочато перегляд рішень про інвалідність. Всіх прокурорів було скеровано на перегляд рішення у спеціалізовану установу. Відомо, що стосовно 74 прокурорів такі рішення були скасовані . ОГП послідовно займав позицію, що лише за такими висновками можна говорити про притягнення до дисциплінарної відповідальності і звільнення, проте і цього не відбулось. 

Водночас у ВРУ з того часу розглядається проєкт Закону №12278 (автор — Г. Третьякова). Його ідея проста: заборонити прокурорам отримувати пенсійні виплати і водночас працювати. Це радикальне вирішення питання, адже "вбиває" стимул для корупції. Проте ідея очевидно несправедлива стосовно прокурорів, які мають інвалідність з дитинства чи з інших причин, що не перешкоджає виконанню обов’язків . Понад те, невдовзі нас очікує демобілізація учасників війни, серед яких є прокурори або особи, які можуть працювати в прокуратурі, маючи інвалідності ІІ, ІІІ групи. Ухвалення цього законопроєкту дискримінуватиме таких прокурорів, тож його необхідно доопрацювати.

Що пропонує новий Генпрокурор?

Руслан Кравченко запропонував скерувати всіх прокурорів з інвалідністю на розгляд КДКП для "перевірки". На перший погляд, таке різке рішення приваблює. Але насправді несе більше загроз, ніж потенційного результату.

Насамперед незрозумілий предмет "перевірки"з боку Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Якщо йдеться про законність підстав для отримання висновку МСЕК про наявність інвалідності, то така оцінка здійснюється відповідними фахівцями медичного спрямування на підставі документів та фізичного огляду особи. Чи має КДКП здійснювати медичний огляд замість медичних фахівців? Питання риторичне. Якщо ж ідеться про вивчення вторинної документації, то знову ж таки без медичної експертизи незрозуміло, які висновки має зробити КДКП.

Попередній механізм відповідав на це запитання — МОЗ проводить оцінку, скасовує або підтверджує наявність інвалідності, а вже далі в межах службового розслідування вивчається питання, в який спосіб було отримано інвалідність незаконно. Далі вже питання Генінспекції та ДБР зʼясувати, як саме це сталось — чи вчиняв прокурор корупційні дії, а можливо і сам підробляв документи, чи чинив тиск на осіб, які уповноважені приймати такі рішення тощо. Саме за ці дії має нести відповідальність прокурор. Чи є зараз негативні висновки МОЗ щодо цих 358 прокурорів? Невідомо.

Тож ідея виглядає нічим іншим, як спробою перекласти відповідальність за прокурорів з інвалідністю на Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів . 

Які негативні наслідки втілення ідеї нового Генпрокурора?

КДКП опиняється у вкрай складній ситуації — з одного боку, вона має або прямо відмовитись від такого задуму, або прийняти рішення. У першому випадку отримає на себе всю хвилю критики з боку суспільства, в другому випадку — може запустити збитковий для держави процес у вигляді судового оскарження безпідставних рішень з відповідними компенсаціями з державного бюджету.

Тобто КДКП може вивчити вторинні матеріали — медичну документацію, попередні матеріали службових розслідувань, пояснення тощо. І на цій підставі прийняти рішення. Але на якій підставі? Адже їх перелік в ст. 43 Закону "Про прокуратуру" є вичерпним. Можливо, "одноразове грубе порушення правил прокурорської етики" (п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону)? Адже це завдало шкоди авторитету органів прокуратури. Проте без відповідних медичних висновків це не ґрунтується на юридичній підставі. Тоді у прокурора виникають всі можливості успішно оскаржити рішення до ВРП та/або суду. Зрештою, прокуратура програє, а компенсація шкоди з держбюджету після атестацій поліції і прокуратури уже перетворюється на злий жарт.

Є ще більш радикальна ідея — звільнити за критерієм "доброчесності",тобто визнати будь-які сумніви щодо доброчесного шляху отримання інвалідності як "вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури" (п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону "Про прокуратуру"). Виглядає непогано. Проте ця підстава давно мала бути виключена з Закону, адже GRECO в межах IV Раунду оцінювання (2017 р.) назвала її "недостатньою для забезпечення ефективного виконання норм, правової визначеності та попередження можливих зловживань дисциплінарними провадженнями. Підстави для дисциплінарної відповідальності мають бути більш чіткими". Саме тому в законопроєкті, який нарешті виконує ці рекомендації в частині дисциплінарної відповідальності, поданому до Уряду у березні цього року, — її виключають із Закону. Застосовувати підставу до понад 300 прокурорів без індивідуалізації вини — програшна стратегія.

Понад те, строк притягнення до дисциплінарної відповідальності складає рік з дня вчинення проступку. Тобто провадження навіть у разі встановлення фактів винуватості — здебільшого будуть закриті.І знову ж таки в очах суспільства винна буде КДКП.

Тож як притягнути до відповідальності прокурорів?

Попри всю очевидність проблеми — ми не маємо простого рішення, адже воно має бути комплексним.

1) Необхідно завершити процес підтвердження статусу інвалідності прокурорами у спеціалізованій установі. Він триває, зокрема тому, що деякі прокурори ухиляються від переогляду, але якраз за це може настати дисциплінарна відповідальність. Понад те, Генеральний прокурор якраз мав би зустрітись з МОЗ, обговорити проблему, можливо, укласти певний Меморандум щодо кроків до розвʼязання проблеми, а МОЗ своєю чергою – провести аудит цього процесу, який розтягнувся в часі.

2) Службові розслідування з боку Генінспекції та кримінальні провадження з боку ДБР мають бути завершені. Саме в їхніх межах можна встановити, яким чином було безпідставно отримано інвалідність, та притягнути винних до відповідальності. Генінспекція тоді скерує матеріали в КДКП, в яких буде всебічно вивчено питання, а вирок суду не залишить жодних питань щодо винуватості прокурора.

3) Необхідно вирішити питання щодо завдання збитків державному бюджету . Особливість пенсійних виплат в тому, що у разі встановлення безпідставності їх отримання, виплати все одно не можна стягнути з особи в бюджет (п. 1 ч. 1 ст. 1215 Цивільного кодексу). Ця норма захищає широке коло пенсіонерів, проте в такому випадку суттєво помʼякшує відповідальність особи, яка роками систематично неправомірно отримувала кошти. Принаймні це має враховуватись при кваліфікації правопорушення, можливо, існують інші способи матеріальної відповідальності.

4) Реформування медичної системи встановлення інвалідності має бути завершене . Подібна схема з інвалідностями існує не лише в прокуратурі, а і в судах, органах влади і просто серед фізичних осіб. Мова йде не лише про виплати, а й про ухилення від військової служби та отримання інших привілеїв. Для ліквідації МСЕК знадобилось ціле рішення РНБО, проте ефективність чинного механізму лікарських команд під питанням. Ми не маємо публічних цифр ні щодо результатів реформування, ні просто всієї інформації щодо публічних службовців, які отримують виплати за інвалідністю.

5) Врешті треба розібратись з несправедливим спецпенсіями . У прокуратурі не менша проблема зі спеціальними пенсіями, встановленими за рішеннями суду на підставі старого пенсійного законодавства для прокурорів. Деякі прокурори отримують пенсію в розмірі 150 тис. грн на місяць, при цьому деяким з ним не виповнилось і 40 років. Старе законодавство дозволяло претендувати на таку пенсію за 15 роками вислуги, а рішення суддів (зокрема Конституційного Суду) всіляко дозволяє їм присуджувати такі пенсії і сьогодні. Це проблема і прокуратури, і судів, і інших органів влади, яка має бути розвʼязана на законодавчому рівні.

Читайте також: За кошт бідних. Чому прокурори отримують по 200 тисяч гривень пенсії та що урядовці планують з цим робити?

Лише у разі прийняття комплексних рішень (які неможливо вчинити Генпрокурором одноосібно), що потребують спільних рішень Парламенту, ОГП, МОЗ та інших відповідальних органів, можна розвʼязати проблему з "прокурорськими інвалідностями" та загалом з несправедливими пенсійними виплатами. Поспішні ж рішення у виді звільнення, які в короткій перспективі отримують схвалення суспільства, можуть обернутись поновленням прокурорів на посадах та виплатами компенсацій, тобто завдадуть ще більшої шкоди в довгій перспективі і не просунуть нас у вирішенні проблеми ні на крок.

Євген Крапивін , керівник напряму "Правопорядок" Лабораторії законодавчих ініціатив