На початку листопада Європейська Комісія опублікувала звіт з низкою рекомендацій для покращення роботи НАЗК. В чому їхня суть та чи збігаються ці застереження з оцінкою громадськості?

Відразу скажемо, що порівняно з торішнім звітом про розширення щодо України цьогоріч Єврокомісія (ЄК) була значно критичнішою у своїй оцінці роботи Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). Єврокомісари пройшлися фактично по всьому мандату Агентства: від антикорупційної політики до лобіювання.

Загалом ЄК зазначила, що НАЗК зберігає свою центральну роль у формуванні антикорупційної політики та запобіганні корупції. Втім європейці також висловили занепокоєння щодо його неупередженості та ефективності в деяких функціях. Така оцінка видається особливо актуальною зараз, після оприлюднення "плівок Міндіча", у яких, нагадаємо, згадали і про занесення 20 тис. хабаря комусь в НАЗК. Тож не дивно, що зрештою, за запитом Громадської ради при НАЗК, очільник Агентства Віктор Павлущик пообіцяв провести службове розслідування щодо причетності інституції до корупційного скандалу з АТ "НАЕК "Енергоатом"". Втім, за якісної і справді прозорої роботи НАЗК подібні факти були б взагалі неможливими.

Transparency International Ukraine розібралася, яких конкретно змін Єврокомісія очікує від НАЗК, щоб наблизити роботу Агентства до вимог ЄС.

Загальна ефективність

Насамперед важливо нагадати, НАЗК стало першим антикорупційним органом, який пройшов комплексну незалежну оцінку. Понад 2 роки тому відбувся перший аудит Агентства, в межах якого експерти проаналізували ефективність його діяльності за 2020-2021 рік. Тоді, попри перезавантаження органу, у своїй оцінці аудитори не просто так використали подвійне заперечення, вказавши, що "діяльність НАЗК протягом періоду оцінювання загалом не досягла порогу неефективності", а для покращення ситуації надали Агентству чимало рекомендацій.

І саме ці рекомендації європейці закликали НАЗК терміново виконати , адже з моменту їхньої публікації Агентство фактично не коментувало рівень їхнього врахування. Також Єврокомісія нагадала, що наступну оцінку ефективності діяльності НАЗК треба провести без зволікань, але при цьому застосувати надійну методологію та критерії. Ми повністю поділяємо пріоритетність цих рекомендацій. Ба більше, нещодавно був зареєстрований законопроєкт №14209, покликаний пришвидшити процес проведення нового аудиту Агентства, і це безперечно заслуговує на підтримку.

Також в ЄС підкреслили давню проблему з неналежним внутрішнім регулюванням роботи НАЗК. Так, єврокомісари вказали, що Агентству необхідно забезпечити, щоб його внутрішні процеси регулювалися через обов'язкові підзаконні акти , а не через необов'язкові рекомендації чи подібні документи, як зараз. Цю проблему неодноразово йшлося як у звіті за результатами аудиту НАЗК, так і у нашій аналітиці.

Згадали в Єврокомісії і про антикорупційну експертизу законопроєктів з боку НАЗК . На її переконання, наразі така експертиза не систематична, а рекомендації, надані Агентством за її результатами, не виконуються парламентом послідовно . В цьому контексті окремо виділяється проблема надмірної дискреції НАЗК з відбору законопроєктів на експертизу. Наприклад, саме через це Агентство навіть не спробувало провести у липні за власною ініціативою антикорупційну експертизу скандального законопроєкту №12414 щодо позбавлення незалежності НАБУ та САП, повідомивши про відсутність запитів сторонніх осіб до НАЗК щодо необхідності її проведення

У звіті про розширення також справедливо порушили проблему недостатнього людського ресурсу НАЗК. Там вказано, що для залучення та утримання кваліфікованих працівників потрібен конкурентний рівень заробітних плат, а також чітка внутрішня кадрова політика і посилення навичок антикорупційних уповноважених. А оскільки цього року Агентство створило секторальні експертні підрозділи, їх тепер треба уповноважити надавати додаткову методологічну підтримку антикорупційним підрозділам та посадовим особам публічних органів та державних підприємств.

У розділі щодо ефективності Єврокомісія також вказала на те, що кількість повідомлень про корупцію, отриманих НАЗК, значно зросла — з 534 у 2023 році до 982 у 2024 році, але кількість підтверджених викривачів впала з 25 у 2023 році до 17 у 2024 році. При цьому вкрай мало осіб засудили у кримінальних провадженнях на основі таких повідомлень викривачів — 0,47% проваджень на рівні звичайних судів і 5% у провадженнях ВАКС. На нашу думку, це насамперед повʼязано з недоліками роботи Єдиного порталу повідомлень викривачів, про який також згадали у звіті ЄК.

І наостанок єврокомісари вказали, що НАЗК необхідно розвивати свої спроможності для ефективного та неупередженого моніторингу дотримання законодавства про лобіювання. Це нова сфера для українського законодавства і практики, яка справді потребує додаткової уваги.

Е-декларування і моніторинг способу життя

Але першочергові рекомендації Єврокомісії стосуються декларування. Після відновленого у 2023 році обов'язкового подання декларацій суспільний запит на їхню якісну перевірку збільшився пропорційно нетерпимості до випадків корупції в часи повномасштабної війни. Проте результати не виправдали таких очікувань.

Ми знову і знову читаємо про гучні корупційні скандали і те, як НАЗК не вдалося їх виявити на етапі перевірки декларацій посадовців. Так, окрім торішнього відомого скандалу з головою МСЕК Тетяною Крупою, а зараз ми очікуємо на інформацію від НАЗК щодо перевірки декларацій фігурантів корупційного скандалу з АТ "НАЕК "Енергоатом"".

Цей та інші випадки дають підстави для сумніву в ефективності наявних засобів фінансового контролю НАЗК при перевірці декларацій. Раніше ми вже критикували новий підхід Агентства до автоматизації повних перевірок, і нові корупційні скандали лише підтверджують цю нашу позицію.

Тому дуже важливо, що у звіті ЄК також ідеться про необхідність зміцнити системи е-декларування, щоб справді ефективно запобігати та виявляти необґрунтовані активи. Комісія вказала, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються автоматизованого процесу перевірки.

Також Комісія відмітила необхідність забезпечити певний ступінь зовнішнього нагляду за логічним та арифметичним контролем декларацій (ЛАК). Ми ще у 2021 році закликали Агентство зробити правила ЛАК публічними, адже саме вони визначають рівень ризикованості декларації і її подальший відбір на перевірку. Минуло майже п'ять років, але НАЗК так і не дослухалося до цього заклику, і наразі немає можливості оцінити, чи визначені правила достатньо ефективні.

І знову ж ЄК справедливо закликала розширити перелік декларантів, додавши в нього працівників приватних офісів: помічників депутатів, працівників Офісу Президента тощо.

Попри критику системи електронного декларування, у звіті позитивно оцінено ефективність та результати моніторингу способу життя публічних посадовців (МСЖ). ТІ Ukraine не поділяє цю позицію, адже чинна процедура МСЖ належно не врегульована та фактично дублює собою зміст повної перевірки декларацій.

Загалом Комісія підкреслила, що необхідно приділяти більше уваги практичному застосуванню інструментів фінансового контролю до високопосадовців, з чим важко не погодитися. І так само, ми підтримуємо рекомендацію парламенту додатково збільшити покарання за необґрунтовані активи та зменшити застосовні пороги, щоб зробити режим санкцій більш релевантним та ефективним.

Антикорупційна стратегія та ДАП

Якщо ж говорити про стратегічні документи, то Єврокомісія оцінила як обмежений вплив чинних Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП). На наше переконання, такий результат пов'язаний насамперед з тим, що НАЗК не може прямо впливати на виконавців заходів, і так само не має інструментів заохочення та контролю виконання ДАП. А самим виконавцям антикорпрограми бракує політичної волі для належної її реалізації.

При цьому Комісія закликала без зволікань розробити та ухвалити нову Антикорупційну стратегію на 2026-2030 роки та Державну антикорупційну програму, і зробити це у прозорий та інклюзивний спосіб . Ці документи повинні включати амбітний, але реалістичний рівень пріоритетних заходів у сферах, найбільш схильних до корупції. А щоб уникнути проблем з виконанням майбутньої стратегії, необхідно зміцнити спроможності та ресурси, зокрема на рівні НАЗК. Усі ці рекомендації перегукуються з описаними нами у Тіньовому звіті.

Але до цього, на нашу думку, важливо також запровадити мінімальний поріг виконання ДАП. Так, згідно з останнім звітом OECD, ефективною ДАП можна назвати, лише якщо 90% її заходів були виконані, а решта 10% або обґрунтовано втратили актуальність, або мають фінансові причини для невиконання. Саме до такого результату має прагнути НАЗК та влада загалом.

***

Серед системних недоліків, які вже не перший рік підривають ефективну роботу НАЗК, можна чітко визначити ті, які стосуються організації його роботи, і які Агентство може покращити. Але вже котрий рік орган обирає не робити цього — попри регулярні повтори відповідних рекомендацій як з боку громадськості, так і у висновках незалежного аудиту.

Тепер аналогічні рекомендації відтворені й у цьогорічному звіті про розширення ЄС. Агентству вже немає куди діватися від критики, окрім як дослухатися до неї. Насамперед варто виправити системні недоліки фінансового контролю, забезпечити якісне на своєчасне прийняття нових стратегічних документів та нарешті провести новий аудит ефективності діяльності Агентства.

І тут важливо, що навіть якщо забезпечити Агентство всіма необхідними ресурсами та додатковими повноваженнями, ефективне їх використання все одно залежатиме саме від внутрішньої системи роботи органу. І без зміни чинних підходів ми й надалі чутимемо про корупційні скандали, яким Агентство з запобігання корупції не змогло запобігти.

Наталія Січевлюк, юридична радниця Transparency International Ukraine