Корупція виникає не з вродженої недоброчесності посадовців, а великою мірою внаслідок недосконалих правил, що породжують корупційні можливості. Ці правила формуються нормативно-правовими актами (НПА), рівень якості яких визначає простір для потенційних зловживань.

Формула проста: що більше недоліків в законах та підзаконних актах, то більше шансів для маніпуляцій правовими нормами, а відтак — і корупційних ризиків. Йдеться, зокрема, про розширення дискреційних повноважень, нечітку регламентацію прав та обов'язків, використання оціночних понять, які роблять самі конструкції положень законодавства вразливими до використання в корупційних цілях.

Простими словами: без якісних змін "правил гри", одні лише "тисячі посадок" суттєво нічого не змінять.

У той же час, корупція хвилює суспільство не менше ніж війна. З огляду на зростання суспільного запиту на подолання корупції, посилюється й інтерес громадськості до інструментів, які можуть їй протидіяти. Одним з них є антикорупційна експертиза як процедура формування якісної нормативно-правової бази, позбавленої корупціогенних чинників.

Враховуючи підвищену увагу громадськості до теми корупції, природним є також процес політизації цього питання, збільшення кількості охочих отримати на цій темі дивіденди, впізнаваність, прихильність, політичну вагу. Для цього часто використовуються маніпулятивні прийоми: підміна понять, перекручування даних соціологічних досліджень, необгрунтована критика антикорупційної інфраструктури та применшення результатів її діяльності. Як наслідок, замість об'єднання навколо конструктивної протидії корупційним проявам, все більше відчувається політичне протистояння у цій сфері.

Не оминула така проблема і питання антикорупційної експертизи. До НАЗК дедалі частіше лунають заклики, інколи навіть очевидного політичного характеру, застосовувати цей інструмент щодо проєктів різних парламентських чи урядових актів, тому є сенс пояснити, як працює відповідний механізм та якими є межі його застосування.

Хто і як здійснює антикорупційну експертизу

Антикорупційна експертиза передбачає виявлення в проєктах та чинних НПА положень, які самостійно або в поєднанні з іншими нормами можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень. Такі положення називають корупціогенними факторами.

В Україні антикорупційну експертизу проводять Комітет ВРУ з питань антикорупційної політики, Міністерство юстиції, НАЗК та громадськість. Якщо парламентський комітет і Мін'юст забезпечують обов'язкову експертизу в межах своєї компетенції, то НАЗК і громадські організації можуть здійснювати її ініціативно. Відтак експертиза Національного агентства не є обов'язковою та може проводитися виключно з його власної ініціативи за результатами моніторингу НПА.

Моніторинг НАЗК також має ініціативний характер, крім випадків, коли уряд зобов'язаний направляти Агентству проєкти для визначення необхідності проведення антикорупційної експертизи відповідно до Регламенту КМУ. В усіх інших випадках першочерговість моніторингу визначається з огляду на пріоритетні сфери, які визначені в Антикорупційній стратегії, – від правосуддя до охорони здоров'я.

Проведення антикорупційної експертизи регулюється чіткою та офіційно затвердженою методологією. Перший етап – моніторинг НПА – полягає у виявленні в проєктах ознак, що свідчать про необхідність проведення експертизи. Ці ознаки, наприклад наявність інформації про конфлікт інтересів у ініціатора законопроєкту, зафіксовані в чек-листі. У разі виявлення одного чи кількох індикаторів документ аналізується вже на наявність конкретних корупціогенних факторів, які також зазначені в окремих чек-листах. Один із них є універсальним і застосовується до будь-якої сфери, інший зосереджений безпосередньо на сферах корпоративного управління, цифровізації процедур та публічних закупівель.

Після ідентифікації корупціогенних положень НАЗК офіційно інформує парламент або уряд, а також Громадську раду при Національному агентстві, про початок антикорупційної експертизи. Тривалість її проведення – не більше 10 календарних днів. Результат – рекомендації щодо конкретних шляхів усунення виявлених корупціогенних факторів. Результати викладаються у висновку антикорупційної експертизи, який оприлюднюється протягом 5 днів з моменту підписання та підлягає обов'язковому розгляду органом-розробником НПА.

Важливо, що проведення антикорупційної експертизи є підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на строк не більше десяти днів.

Як це відбувається на практиці?

Одна з урядових постанов запровадила в українське митне законодавство європейську процедуру – авторизацію на провадження митної брокерської діяльності замість дозволу. У ході моніторингу експерти НАЗК виявили положення, що створювали умови для корупційних зловживань. Йшлося про непрозорий механізм роботи комісії, яка мала оцінювати, чи відповідає підприємство критеріям для авторизації на здійснення митної брокерської діяльності. При цьому голова комісії наділявся дискреційними повноваженнями та міг довільно визначати, чи потрібно відвідувати підприємство для проведення зазначеної оцінки.

Щоб усунути можливість корупційних зловживань членами комісії та дискреційні повноваження її голови, НАЗК рекомендувало Міністерству фінансів як розробнику проєкта постанови конкретні способи удосконалення документа. У підсумку, рекомендації було враховано в повному обсязі, що дало змогу запобігти потенційним корупційним схемам.

Загалом тільки з початку цього року НАЗК провело 3076 моніторингів проєктів НПА, внесених на розгляд уряду та парламенту. За результатами моніторингу проведено антикорупційні експертизи 123 проєктів, у яких виявлено 287 корупціогенних факторів. Для їхнього усунення Національне агентство надало 359 рекомендацій, 98% з яких враховано розробниками документів. Таким чином існуючі алгоритми та підходи антикорупційної експертизи на практиці підтверджують свою високу результативність.

Умови ефективності антикорупційної експертизи

Навіть зі стислого опису антикорупційної експертизи зрозуміло, що це чітко врегульована процедура зі зрозумілими, апробованими міжнародним і національним досвідом критеріями. Звідси її об'єктивність та неупередженість. Цей інструмент є прозорим, а його результати публічними. І тільки за дотримання таких умов антикорупційна експертиза має сенс та може бути ефективною.

Час від часу політики та представники громадськості публічно закликають НАЗК провести експертизу певних законопроєктів. Не в останню чергу — через юридичні наслідки процедури у вигляді можливої зупинки розгляду проєкту. Якщо ж передумов для цього немає і експертиза не здійснюється, орган критикують за небажання помічати нібито очевидні корупційні загрози.

Проблема в тому, що будь-який закон можна зіпсувати кепським виконанням. Найдосконаліший нормативно-правовий акт не є стовідсотковим запобіжником від корупції. Тому, якщо не дотримуватися строгих критеріїв, корупційні прояви можна вгледіти буквально в кожному НПА. Не подобається виконавець закону — отже, є ризик корупції. Несприятлива політична ситуація — значить, документ приречений бути джерелом зловживань.

Звісно, погана репутація посадовця в очах частини громадськості не сприяє довірі, але точно не може бути орієнтиром, відповідно до якого слід аранжувати норми законодавства.

Експертиза НАЗК виявляє ті положення, у яких закладено корупційний потенціал незалежно від того, хто виконуватиме ці норми, — без жодної прив'язки до суб'єктивних чинників чи казусу виконавця. Це дозволяє антикорупційній експертизі бути незалежною та неупередженою процедурою. Натомість узалежнення корупціогенних факторів від персоналій посадовців та політичної кон'юнктури перетворює експертизу на політичний інструмент, а НАЗК — на політичного гравця, яким воно не є і за жодних обставин не має бути.

Варто пам'ятати, що антикорупційна експертиза — це засіб удосконалення законодавства, а не знаряддя політичної боротьби, метод позбутися корупційних можливостей у положеннях НПА, а не спосіб "збити" законопроєкт із порядку денного.

Для якісного виконання такої роботи нормотворчий процес має бути впорядкованим, передбачуваним і відповідати регламентам. Це дозволить експертам Національного агентства моніторити всі проєкти та вчасно й належно реагувати на потенційні загрози.

Крім того, необхідно позбутися практики називати корупцією всі негаразди в країні. До прикладу, коли законопроєкт обмежує роботу медіа чи журналістів-розслідувачів, то, очевидно, йдеться насамперед про обмеження свободи слова і порушення або не порушення міжнародних стандартів у цій сфері. І є низка інституцій, повноваження яких, на відміну від НАЗК, спрямовані саме на урегулювання таких викликів.

Зрештою, НАЗК завжди готове ретельно проаналізувати законодавчі ініціативи та надати свою експертну оцінку й рекомендації у тих випадках, коли формальних підстав для проведення антикорупційної експертизи немає. Так, Нацагентство нещодавно опрацювало законопроєкт, який передбачає нову обставину, що виключатиме кримінальну протиправність діяння, яке було вчинено у цілях нацбезпеки та оборони при виконанні заздалегідь затвердженого розвідувального або контррозвідувального завдання. Йдеться про відповідальність за шкоду, якої неможливо було уникнути під час виконання завдання.

З одного боку, зважаючи на специфіку таких завдань, особливо в умовах воєнного стану, ця ініціатива сприятиме їхній реалізації. Адже сьогодні залишаються кримінально протиправними деякі діяння, що здійснюються у реальних інтересах національної безпеки та оборони, а ті, хто їх виконує, мають не лише ризикувати життям, а й хвилюватись про відповідальність за наслідки. Частину цих діянь, до речі, без жодного резонансу, раніше виключено з розряду кримінально-караних (стаття 43-1 Кримінального кодексу України "Виконання обов'язку щодо захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України").

Незмінними мають залишитися і механізми стримування, адже в межах конкретної кримінальної справи правоохоронці, а це можуть бути і детективи НАБУ, і прокурори САП, зможуть оцінити, чи були певні дії вчинені саме в інтересах національної безпеки та чи можна було уникнути завданої шкоди. Тому теза, що одного лише затвердженого контррозвідувального завдання буде достатньо для уникнення відповідальності за будь-яке кримінальне правопорушення, у тому числі корупційне, є невірною та маніпулятивною.

З іншого боку, у законопроєкті не визначено жодних обмежень щодо розміру і характеру шкоди, завданої в межах відповідного спецзавдання, що створює простір для зловживань. Тож НАЗК офіційно наголосило на необхідності доопрацювання проєкту закону для мінімізації таких ризиків.

Відтак фахова позиція Національного агентства щодо нормотворчих ініціатив можлива не тільки в межах антикорупційної експертизи. Якщо бракує підстав конкретно для її проведення, це зовсім не означає вичерпання можливостей НАЗК чи його відсторонення від роботи над попередженням корупційних загроз у нормативно-правових актах.

Також потрібно врахувати, що кількість проєктів урядових і парламентських НПА є надзвичайно великою. Якісно проводити через моніторинг чи антикорупційну експертизу всі ці акти обмеженим ресурсом лише одного органу неможливо. Тому законодавець і надав можливість проведення експертизи різним суб'єктам, у тому числі громадськості. Потребує вирішення і питання пріоритезації проектів НПА за рівнем їх суспільної значущості.

Зараз НАЗК розробляє механізми, завдяки яким ми зможемо своєчасно зрозуміти, що той чи інший проект НПА викликає у суспільстві значний резонанс та потребує застосування наших повноважень. Можливо, це буде механізм петицій, який покаже реальну важливість для громадськості того чи іншого нормативного акту і одночасно убезпечить нас від маніпулятивних політичних забаганок окремих осіб чи груп інтересів.

Сергій Гупяк, заступник Голови НАЗК