Украинский Парламент вошел в 14 сессию с багажом вызовов, которые нависли над ним со всех сторон. С одной — дедлайны евроинтеграционных обязательств и постоянное давление внешних партнеров, которые ожидают от Верховной Рады решений. С другой — внутренние кризисы: недоверие от общества и ряд политических скандалов.

Количественные показатели парламентской работы лишь подчеркивают это состояние напряжения. В частности, увеличилось количество процедурных нарушений и количество зарегистрированных законопроектов с одним подписантом.

Внешне это может показаться всплеском активности, однако за цифрами все чаще скрывается не результативность, а перегрузка системы. Парламент оказывается в ситуации, где должен поддерживать темп реформ на фоне низкой способности обновить собственные механизмы работы.

Эксперты Лаборатории законодательных инициатив проанализировали эти процессы в Верховной Раде за 13 сессию через количественные данные.

Разбираемся, как цифры показывают реальное состояние законодательной машины, как меняется динамика ее работы под давлением войны, евроинтеграции и общественного недоверия. А также — удается ли Парламенту оставаться эффективным центром принятия решений в таких условиях.

Подробнее об основных особенностях работы Верховной Рады за 13-у сессию — в парламентском Мониторинге Лаборатории законодательных инициатив.

Парламент сохраняет способность, но работает на пониженных оборотах

Парламентская динамика 2025 года выглядит сдержанно — и эта сдержанность не случайна, это подтверждают количественные показатели.

После кризиса, вызванного попыткой ликвидации независимости антикоррупционных органов в июле 2025 года, Верховная Рада вошла в фазу определенного спада: август традиционно малопродуктивный (примечание автора: до начала полномасштабного вторжения август был месяцем отпусков для народных депутатов. После начала полномасштабного вторжения, народные избранники официально отпусков не имеют, но практика перерыва в работе на часть августа сохраняется. Так, в 2025 году, Парламент планировал взять перерыв с 22 июля до 20 августа). Тревожные сигналы же никуда не исчезли и осенью.

За сентябрь–ноябрь 2025 года Парламент принял лишь 38 законов (примечание автора: данные за 14 сессию рассматриваются за период со 2 сентября по 10 ноября 2025 года) — существенно меньше, чем за аналогичный период 2024 года (58 законов).

Для сравнения: за этот же период 2023-го года (10-та сессия) принято 46 законов, это сессия, которая имела рекордно низкое количество принятых. То есть даже по меркам военного времени нынешний результат свидетельствует о спаде, который сигнализирует о постепенном истощении Верховной Рады или же о том, что кризис после июльских событий продолжается.

Впрочем цифры показывают, что этот спад возник не на пустом месте . Во время 13 сессии, Рада показала самую низкую производительность за все "весенние" сессии. И, если тенденции будут продолжаться, 14 сессия закрепит новый уровень "нормальности": когда меньшее количество принятых решений уже не выглядит исключением, а становится правилом.

Впрочем, даже при таких условиях Парламент способен принимать стратегически важные решения . Среди принятых законов — №14048 (по обеспечению законности и прозрачности деятельности органов местного самоуправления), необходимый для получения финансовой поддержки от ЕС в рамках Ukraine Facility, и еще один евроинтеграционный законопроект — №13202-1.

В целом эти показатели свидетельствуют о функциональной способности Парламента выполнять свои законодательные функции. Верховная Рада способна действовать, однако в условиях постоянной нагрузки и политической усталости — каждый раз с меньшим запасом энергии и с необходимостью большего объема времени.

Евроинтеграционное измерение: от быстрых побед к сложным решениям

Когда Украина в июне 2022 года получила статус кандидата на членство в ЕС, Парламент оказался на пороге большого преобразования. От Верховной Рады ожидали не просто политической поддержки курса на ЕС, а ежедневной, системной работы — принятия десятков законов, которые должны были бы приблизить украинское законодательство к acquis Европейского Союза.

Более чем через два года после начала переговоров о вступлении надо посмотреть правде в глаза: быстрый старт не гарантирует такого же по темпу прохождения всей дистанции.

Чтобы ускорить евроинтеграционный процесс, в июле 2022 года Рада приняла постановление №2483, которое ввело отдельную процедуру для рассмотрения соответствующих законопроектов. В каждом комитете должны были появиться подкомитеты по вопросам адаптации законодательства к праву ЕС. Это был важный, но промежуточный шаг — своеобразная "надстройка" над Регламентом, которая так и не претерпела официальных изменений.

Параллельно Парламент пытался ускорять рассмотрение евроинтеграционных инициатив другими средствами: снято требование о проведении анализа регуляторного влияния, в планах законопроектной работы 2024 и 2025 годов появились отдельные разделы, посвященные адаптации к праву ЕС, а после обновления сайта ВРУ в 2025 году появилась возможность отслеживать прохождение законопроектов с евроинтеграционной пометкой.

Эти решения действительно помогли частично ускорить процесс на первых этапах. Однако довольно быстро стало понятно, что без законодательного изменения в Регламенте, такой "ускоритель" не будет работать вечно.

Например, в 2022–2023 годах Парламент принимал десятки евроинтеграционных законов (26 за восьмую сессию, 22 за 9-ту). Но с каждой последующей сессией их становилось все меньше: только четыре за 10-ту, 16 за 11-ту, 12 за 12-ту, девять за 13-ту, и только один — за первую половину 14-ой сессии. В то же время среднее время рассмотрения таких законопроектов постепенно растет. Это может быть признаком усталости (о чем также говорят народные депутаты), потери консенсуса и постоянного растущего уровня сложности решений.

"Очевидные" евроинтеграционные решения уже приняты. Далее остаются более сложные, технически насыщенные законопроекты, которые требуют более длительного согласования как внутри Парламента, так и за его пределами.

Продолжительность прохождения таких законопроектов также возросла. Если на восьмой сессии от регистрации до принятия проекты законов в среднем проходили за 403 дня , то на 13-й — уже за 573 дня . В течение 14-ой сессии принят пока только один закон, он проходил процедуру более 150 дней .

Динамика изменилась. Быстрый темп — безусловно положительный признак. И хотя евроинтеграция должна быть оперативной, но качество и проработанность решений должны быть в приоритете. Украинскому Парламенту следует учесть собственный опыт и признать: каждое решение в этом процессе требует межинституциональной координации и политической воли.

Новые шаги потребуют больше времени. Поэтому стоит говорить с обществом и международными партнерами о реалистичных сроках выполнения обязательств.

Евроинтеграционный процесс и дальше будет происходить в "горящих" дедлайнах, если ожидания относительно принятия оперативных решений будут оторваны от практики "на местах".

"Тихое" вето Президента

Проблемным аспектом законодательного процесса является также нарушение Президентом Украины конституционной нормы относительно подписания принятых Парламентом законов. Очевидно, эта проблема лежит за пределами самого Парламента, но на вопиющие показатели нельзя не реагировать. Кроме очевидного рычага — тихого вето — контроля над решениями Парламента, его нарушение грозит признанием неконституционными законов, подписанных таким образом.

По результатам тринадцатой сессии, по меньшей мере каждый второй принятый в течение 13 сессии закон или подписан с нарушением конституционных сроков, или вообще до сих пор не подписан (54%). Это самый высокий показатель за весь девятый созыв, возможно, и за все время. Так, например, закон № 3291-ІХ о мерах, направленных на погашение задолженности на оптовом рынке электрической энергии, Парламент принял в июле 2023-го, Президент же подписал его только в январе 2025 — после 518 дней ожидания .

На сегодня 43 закона остаются не подписанными и не ветированными вообще . Все эти законы находятся в "законодательном чистилище" и до сих пор нет реального понимания, что вообще делать с такими законами. Авторы Конституции очевидно такой ситуации просто не могли представить. Такая практика создает опасный прецедент.

Подписание закона — не символический, а конституционно определенный этап законодательного процесса. Когда Президент просто "держит" законопроект в ящике, он фактически получает дополнительный, не предусмотренный Конституцией, инструмент влияния на Парламент, который является более "тихим", чем вето.

Среди причин нарушения сроков подписания могут быть и политические мотивы, и ограниченная способность бюрократического аппарата. Так, в турбулентных условиях военного положения на момент подписания закон мог потерять свою актуальность, но такое количество не вовремя подписанных законов требует не объяснения, а реагирования.

Баланс контроля и законотворчества

В течение 13-ой сессии "Часы вопросов к правительству", когда министры отчитываются перед Верховной Радой, продолжались суммарно более 11 часов — это самый большой показатель за время полномасштабного вторжения.

Возросло использование еще одного контрольного инструмента Верховной Рады — депутатских запросов: за 13-ту сессию депутаты подали их рекордное, для времени военного положения, количество — 303.

Количество, как известно, не всегда равно качеству. Говоря о контрольной функции Парламента сложно сохранять баланс. Положительным является то, что депутаты все же активнее пользуются имеющимися инструментами контроля. Тезис об их полной неспособности контролировать действия Правительства был бы несправедливым. Однако объем неиспользованных возможностей поражает.

Планы по усилению контроля за Правительством, утвержденные Постановлением ВРУ еще в 2016 году, так и остались планами.

Новые инструменты, которые хотели ввести в девятом созыве, такие как интерпелляция, тоже остались в статусе законопроектов. Инструменты, неважно — старые или новые, должны приносить результаты. Но с этим тоже не сложилось: ни профильные комитеты, ни Счетная палата (которая является инструментом парламентского контроля) не заметили проблем в работе исполнительной власти, которые вылились в отставку министров Галущенко и Гринчук.

"Законодательный спам"

Законодательный спам является системной проблемой Верховной Рады. Это массовое представление большого количества законопроектов без надлежащей подготовки, поддержки или реальных шансов на принятие, но перегружают парламентскую систему и имитируют законотворческую активность.

Ситуация сейчас, на первый взгляд, является неоднозначной. Большое количество зарегистрированных законопроектов можно частично объяснить их перерегистрацией из-за смены правительства. Однако, если рассматривать депутатские инициативы, то ситуация несколько иная. Ключевым индикатором спама является рекордная доля проектов законов с только одним подписантом — 45% от всех зарегистрированных депутатами. Это самый высокий показатель за все сессии девятого созыва . Фактически почти каждый второй документ подавали без поддержки коллег, что свидетельствует о почти нулевом шансе на поддержку в зале.

Парламент может и производит впечатление гиперактивной институции с большим количеством новых инициатив, но около половины из них имеют почти нулевые шансы стать законами.

Верховная Рада оставалась функциональной и справлялась с выполнением своих обязанностей, несмотря на все вызовы по крайней мере до последних событий, связанных с коррупционным скандалом, который подсветила операция "Мидас".

Как Парламент выйдет из нынешнего кризиса — вопрос открытый. Впрочем, признаки системного институционального истощения заметны уже давно. А анализ количественных данных позволяет подсветить конкретные проблемы, решение которых критически важно для дальнейшей работы самого длинного в истории независимой Украины созыва.

Многое будет зависеть от того, как институты, в частности Верховная Рада, выйдет из этого кризиса, а именно от эффективности работы парламентских органов, например Временной следственной комиссии (ВСК) по вопросам экономической безопасности, и решений Офиса Президента.

Уже заметна скорость работы ВСК которая через неделю после обысков провела открытое заседание с НАБУ, САП и ключевыми чиновниками и антикоррупционного комитета, который разобрал скандал на своем заседании еще через неделю.

Скандальных министров Парламент уже уволил. Ермака уволил Президент. То, как будут назначать новых, станет новым экзаменом для Верховной Рады. Если ситуация повторится и эти министры не будут чувствовать ответственности перед Парламентом как субъектом их назначения, тогда ситуация с их подотчетностью тоже не изменится.

Говорить о демонстрации чрезвычайной устойчивости и способности института к принятию решений можно будет, если законотворческий процесс не остановится, а в Верховной Раде будет работать функционирующее большинство.

Превратить нынешнюю поддержку системы "на плаву" в постепенное движение вперед помогут реалистичные ожидания относительно евроинтеграции, уменьшение "законодательного спама", усиление парламентского контроля и, главное — успешное прохождение нового "шторма".

Андрей Ворона , аналитик Лаборатории законодательных инициатив