Коррупция возникает не из врожденной недобропорядочности должностных лиц, а во многом вследствие несовершенных правил, порождающих коррупционные возможности. Эти правила формируются нормативно-правовыми актами (НПА), уровень качества которых определяет пространство для потенциальных злоупотреблений.

Формула проста: чем больше недостатков в законах и подзаконных актах, тем больше шансов для манипуляций правовыми нормами, а затем — и коррупционных рисков. Речь идет, в частности, о расширении дискреционных полномочий, нечеткой регламентации прав и обязанностей, использовании оценочных понятий, которые делают сами конструкции положений законодательства уязвимыми к использованию в коррупционных целях.

Простыми словами: без качественных изменений "правил игры", одни лишь "тысячи посадок" существенно ничего не изменят.

В то же время, коррупция волнует общество не меньше чем война. Учитывая рост общественного запроса на преодоление коррупции, усиливается и интерес общественности к инструментам, которые могут ей противодействовать. Одним из них является антикоррупционная экспертиза как процедура формирования качественной нормативно-правовой базы, лишенной коррупциогенных факторов.

Учитывая повышенное внимание общественности к теме коррупции, естественным является также процесс политизации этого вопроса, увеличение количества желающих получить на этой теме дивиденды, узнаваемость, благосклонность, политический вес. Для этого часто используются манипулятивные приемы: подмена понятий, искажение данных социологических исследований, необоснованная критика антикоррупционной инфраструктуры и преуменьшение результатов ее деятельности. Как следствие, вместо объединения вокруг конструктивного противодействия коррупционным проявлениям, все больше ощущается политическое противостояние в этой сфере.

Не обошла такая проблема и вопрос антикоррупционной экспертизы. К НАПК все чаще звучат призывы, иногда даже очевидного политического характера, применять этот инструмент в отношении проектов разных парламентских или правительственных актов, поэтому есть смысл объяснить, как работает соответствующий механизм и каковы границы его применения.

Кто и как осуществляет антикоррупционную экспертизу

Антикоррупционная экспертиза предусматривает выявление в проектах и действующих НПА положений, которые самостоятельно или в сочетании с другими нормами могут способствовать совершению коррупционных правонарушений. Такие положения называют коррупциогенными факторами.

В Украине антикоррупционную экспертизу проводят Комитет ВРУ по вопросам антикоррупционной политики, Министерство юстиции, НАПК и общественность. Если парламентский комитет и Минюст обеспечивают обязательную экспертизу в пределах своей компетенции, то НАПК и общественные организации могут осуществлять ее инициативно. Поэтому экспертиза Национального агентства не является обязательной и может проводиться исключительно по его собственной инициативе по результатам мониторинга НПА.

Мониторинг НАПК также имеет инициативный характер, кроме случаев, когда правительство обязано направлять Агентству проекты для определения необходимости проведения антикоррупционной экспертизы в соответствии с Регламентом КМУ. Во всех других случаях первоочередность мониторинга определяется с учетом приоритетных сфер, которые определены в Антикоррупционной стратегии, – от правосудия до здравоохранения.

Проведение антикоррупционной экспертизы регулируется четкой и официально утвержденной методологией. Первый этап – мониторинг НПА – заключается в выявлении в проектах признаков, свидетельствующих о необходимости проведения экспертизы. Эти признаки, например наличие информации о конфликте интересов у инициатора законопроекта, зафиксированы в чек-листе. В случае выявления одного или нескольких индикаторов документ анализируется уже на наличие конкретных коррупциогенных факторов, которые также указаны в отдельных чек-листах. Один из них является универсальным и применяется к любой сфере, другой сосредоточен непосредственно на сферах корпоративного управления, цифровизации процедур и публичных закупок.

После идентификации коррупциогенных положений НАПК официально информирует парламент или правительство, а также Общественный совет при Национальном агентстве, о начале антикоррупционной экспертизы. Продолжительность ее проведения – не более 10 календарных дней. Результат – рекомендации по конкретным путям устранения выявленных коррупциогенных факторов. Результаты излагаются в заключении антикоррупционной экспертизы, который обнародуется в течение 5 дней с момента подписания и подлежит обязательному рассмотрению органом - разработчиком НПА.

Важно, что проведение антикоррупционной экспертизы является основанием для приостановления процедуры его рассмотрения или принятия, но на срок не более десяти дней.

Как это происходит на практике?

Одно из правительственных постановлений ввело в украинское таможенное законодательство европейскую процедуру – авторизацию на осуществление таможенной брокерской деятельности вместо разрешения. В ходе мониторинга эксперты НАПК обнаружили положения, которые создавали условия для коррупционных злоупотреблений. Речь шла о непрозрачном механизме работы комиссии, которая должна была оценивать, соответствует ли предприятие критериям для авторизации на осуществление таможенной брокерской деятельности. При этом председатель комиссии наделялся дискреционными полномочиями и мог произвольно определять, нужно ли посещать предприятие для проведения указанной оценки.

Чтобы устранить возможность коррупционных злоупотреблений членами комиссии и дискреционные полномочия ее председателя, НАПК рекомендовало Министерству финансов как разработчику проекта постановления конкретные способы усовершенствования документа. В итоге, рекомендации были учтены в полном объеме, что позволило предотвратить потенциальные коррупционные схемы.

Всего только с начала этого года НАПК провело 3076 мониторингов проектов НПА, внесенных на рассмотрение правительства и парламента. По результатам мониторинга проведены антикоррупционные экспертизы 123 проектов, в которых выявлено 287 коррупциогенных факторов. Для их устранения Национальное агентство предоставило 359 рекомендаций, 98% из которых учтены разработчиками документов. Таким образом существующие алгоритмы и подходы антикоррупционной экспертизы на практике подтверждают свою высокую результативность.

Условия эффективности антикоррупционной экспертизы

Даже из краткого описания антикоррупционной экспертизы понятно, что это четко урегулированная процедура с понятными, апробированными международным и национальным опытом критериями. Отсюда ее объективность и беспристрастность. Этот инструмент является прозрачным, а его результаты публичными. И только при соблюдении таких условий антикоррупционная экспертиза имеет смысл и может быть эффективной.

Время от времени политики и представители общественности публично призывают НАПК провести экспертизу определенных законопроектов. Не в последнюю очередь — из-за юридических последствий процедуры в виде возможной остановки рассмотрения проекта. Если же предпосылок для этого нет и экспертиза не осуществляется, орган критикуют за нежелание замечать якобы очевидные коррупционные угрозы.

Проблема в том, что любой закон можно испортить плохим исполнением. Самый совершенный нормативно-правовой акт не является стопроцентным предохранителем от коррупции. Поэтому, если не придерживаться строгих критериев, коррупционные проявления можно усмотреть буквально в каждом НПА. Не нравится исполнитель закона — значит, есть риск коррупции. Неблагоприятная политическая ситуация — значит, документ обречен быть источником злоупотреблений.

Конечно, плохая репутация чиновника в глазах части общественности не способствует доверию, но точно не может быть ориентиром, в соответствии с которым следует аранжировать нормы законодательства.

Экспертиза НАПК выявляет те положения, в которых заложен коррупционный потенциал независимо от того, кто будет выполнять эти нормы, — без всякой привязки к субъективным факторам или казусу исполнителя. Это позволяет антикоррупционной экспертизе быть независимой и беспристрастной процедурой. Зато зависимость коррупциогенных факторов от персоналий должностных лиц и политической конъюнктуры превращает экспертизу в политический инструмент, а НАПК — в политического игрока, которым оно не является и ни при каких обстоятельствах не должно быть.

Стоит помнить, что антикоррупционная экспертиза — это средство совершенствования законодательства, а не орудие политической борьбы, метод избавиться от коррупционных возможностей в положениях НПА, а не способ "сбить" законопроект с повестки дня.

Для качественного выполнения такой работы нормотворческий процесс должен быть упорядоченным, предсказуемым и соответствовать регламентам. Это позволит экспертам Национального агентства мониторить все проекты и своевременно и должным образом реагировать на потенциальные угрозы.

Кроме того, необходимо избавиться от практики называть коррупцией все проблемы в стране. К примеру, когда законопроект ограничивает работу медиа или журналистов- расследователей, то, очевидно, речь идет прежде всего об ограничении свободы слова и нарушении или не нарушении международных стандартов в этой сфере. И есть ряд институтов, полномочия которых, в отличие от НАПК, направлены именно на урегулирование таких вызовов.

В конце концов, НАПК всегда готово тщательно проанализировать законодательные инициативы и предоставить свою экспертную оценку и рекомендации в тех случаях, когда формальных оснований для проведения антикоррупционной экспертизы нет. Так, Нацагентство недавно разработало законопроект, предусматривающий новое обстоятельство, исключающее уголовную противоправность деяния, которое было совершено в целях нацбезопасности и обороны при выполнении заранее утвержденного разведывательного или контрразведывательного задания. Речь идет об ответственности за вред, которого невозможно было избежать при выполнении задания.

С одной стороны, учитывая специфику таких задач, особенно в условиях военного положения, эта инициатива будет способствовать их реализации. Ведь сегодня остаются уголовно противоправными некоторые деяния, осуществляемые в реальных интересах национальной безопасности и обороны, а те, кто их выполняет, должны не только рисковать жизнью, но и волноваться об ответственности за последствия. Часть этих деяний, кстати, без всякого резонанса, ранее исключена из разряда уголовно-наказуемых (статья 43-1 Уголовного кодекса Украины "Выполнение обязанности по защите Отечества, независимости и территориальной целостности Украины").

Неизменными должны остаться и механизмы сдерживания, ведь в рамках конкретного уголовного дела правоохранители, а это могут быть и детективы НАБУ, и прокуроры САП, смогут оценить, были ли определенные действия совершены именно в интересах национальной безопасности и можно ли было избежать причиненного вреда. Поэтому тезис, что одного только утвержденного контрразведывательного задания будет достаточно для избежания ответственности за любое уголовное правонарушение, в том числе коррупционное, является неверным и манипулятивным.

С другой стороны, в законопроекте не определены никакие ограничения по размеру и характеру вреда, причиненного в рамках соответствующего спецзадания, что создает пространство для злоупотреблений. Поэтому НАПК официально отметило необходимость доработки проекта закона для минимизации таких рисков.

Поэтому профессиональная позиция Национального агентства по нормотворческим инициативам возможна не только в рамках антикоррупционной экспертизы. Если не хватает оснований конкретно для ее проведения, это вовсе не означает исчерпания возможностей НАПК или его отстранения от работы над предупреждением коррупционных угроз в нормативно-правовых актах.

Также нужно учесть, что количество проектов правительственных и парламентских НПА чрезвычайно велико. Качественно проводить через мониторинг или антикоррупционную экспертизу все эти акты ограниченным ресурсом только одного органа невозможно. Поэтому законодатель и предоставил возможность проведения экспертизы различным субъектам, в том числе общественности. Требует решения и вопрос приоритезации проектов НПА по уровню их общественной значимости.

Сейчас НАПК разрабатывает механизмы, благодаря которым мы сможем своевременно понять, что тот или иной проект НПА вызывает в обществе значительный резонанс и требует применения наших полномочий. Возможно, это будет механизм петиций, который покажет реальную важность для общественности того или иного нормативного акта и одновременно обезопасит нас от манипулятивных политических прихотей отдельных лиц или групп интересов.

Сергей Гупяк, заместитель Председателя НАПК