За межами заголовків про війну та дипломатію в Україні триває менш помітна, але не менш важлива боротьба — за інституційну архітектуру. Саме від її якості залежить відповідь на головне питання: чи зможе Україна залишатися демократією — не лише під час війни, а й після неї?

У Верховній Раді 21 травня зареєстровано законопроєкт №13304, який пропонує дозволити народним депутатам поєднувати парламентський мандат із роботою в уряді — зокрема, на посадах прем’єр-міністра, віцепрем’єрів, міністрів та їхніх заступників. Один з ініціаторів законопроєкту, член Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін (фракція партії "Слуга народу"), посилається на "європейську норму": мовляв, це працює у 19 країнах ЄС. Його колега Давід Арахамія (голова фракції партії "Слуга народу") додає: така норма "зупинить вимивання" депутатів до уряду. 

Обидва аргументи — частково справедливі. Дійсно, одна з хронічних вад української владної моделі полягає у деполітизації уряду. Умовно "технократичні", а ближче до суті – не партійні уряди послаблюють зв’язок між громадянами, партіями, парламентом і урядом і детермінують формування проблемних гіперпрезидентських режимів (як у більшості країн Латинської Америки). 

Але є і інші деталі, і вони вагомі. 

Коли європейські приклади не працюють як шаблон. Так, у більшості парламентських демократій ЄС міністри справді можуть залишатися депутатами. Проте цей механізм вбудований у загальну логіку широкої системи стримувань і противаг. 

В сучасній Франції (де, як вважається, Україна найбільше черпає інституційні паралелі, сильний президент балансує сильний парламент) суміщення посад міністра й депутата заборонене з 2017 року. Але, щоб не порушувати зв’язок між урядом та парламентом, у П’ятій Республіці існує інститут suppléant (заступника депутата, формально зареєстрованого дублера), якого кожен кандидат в парламент вказує ще під час виборів. Коли депутат Національної асамблеї Франції призначається в уряд, його мандат автоматично призупиняється, а місце займає обраний заздалегідь заступник (suppléant). Якщо міністр згодом залишає уряд, він автоматично повертається до парламенту, а suppléant складає мандат. 

У Німеччині, Італії, Іспанії, Нідерландах, Данії, Швеції сумісництво можливо і ефективне  завдяки стабільним партійним системам, зрілим традиціям парламентської відповідальності, підпорядкуванню вертикалі управління уряду, підзвітності і підконтрольності уряду виключно парламенту. 

Україна — не Франція, і, що важливо, вона не є також Данією чи Чехією. Українська система не просто інша. Вона — інституційно асиметрична. Ну, наприклад, український уряд подвійно відальний (перед сильним президентом і не дуже сильним парламентом), що у такій комбінації є аномалією з точки зору європейських конституційних практик. 

Політичне "вимивання" — радше риторична фігура, ніж реальна українська проблема.Ризик кадрової ерозії парламентів загрожує тим політичним системам, де уряди активно формуються за рахунок ресурсу проурядової парламентської коаліції. Так, фінський коаліційний уряд Петтері Орпо (працює з 20.06.2023) складається на 100% із членів партій коаліції, що його сформувала. У литовському уряді Інгріди Шимоніте (з 12.2020 по 11.2024) було 83% міністрів з партій коаліції. У польських урядах Матеуша Моравецького (11.2017–11.2019; 11.2019–12.2023) було відповідно 83% і 77% партійних міністрів. В уряді Дональда Туска — 97% партійних міністрів. У чеському уряді Петра Фіали (з грудня 2021 року) — 83% партійних міністрів. Навряд чи всі партійні міністри тотально обиралися до парламенту, але їхня належність до коаліційних партій — радше правило, ніж виняток.

Ситуація з партійністю українських урядів дещо відрізняється. Так, уряд Дениса Шмигаля складається лише на 10% з колишніх депутатів чи просто людей із партійним бекграундом на момент початку роботи в КМУ. Уряд Олексія Гончарука — приблизно так само. Навіть "партійний" (у порівнянні з перерахованими) уряд Володимира Гройсмана (2016–2019) мав лише 44% представників партій коаліції, на яку він начебто спирався. В Україні ж переважає модель, так би мовити, "технократичного", а не партійного уряду. Тому "вимивання" парламенту в межах діючих в Україні політичних практик — швидше міф, ніж реальна загроза.

Але не будемо ставити під сумнів стратегічне прагнення вітчизняних законодавців у майбутньому сформувати стійкий партійний зв’язок між ВРУ та КМУ, що справді є надзвичайно важливим для дотримання принципу представництва, ефективного законотворчого процесу та реалізації політичної відповідальності.

Втім і тут також є "але".

Сумісництво працює там, де є коректний розподіл влади.У посткомуністичних Литві, Латвії, Польщі, Чехії та Естонії суміщення мандатів не знищує баланс між парламентом і урядом, оскільки інші елементи системи — на місці. Коаліційні угоди (там, де вони є) — не символічні документи, а політичні рамки, які визначають зміст урядових програм і політик. У цих країнах діє інтерпеляція (форма парламентського контролю). Опозиція — унормована. Чіткі процедури подолання урядових криз за активної участі парламентів і президентів — створені й реально функціонують. Президент — не головний менеджер виконавчої вертикалі, яка підпорядковується виключно уряду.

В Україні ж усе навпаки. Уряд формально підзвітний парламенту, але на практиці — перебуває під значним впливом президента. Цей дуалізм закріплений Конституцією і не може бути усунений в умовах воєнного стану, навіть якщо б існувала політична воля еліти й запит суспільства на такі зміни. Що гірше — решту інституційних дефектів навіть не намагаються виправити, хоча це можливо навіть за умов дії правового режиму воєнного стану. Так, законопроєктів щодо коаліції, інтерпеляції, вотуму довіри та конструктивного вотуму недовіри не існує. Законопроєкт про опозицію перебуває в парламенті з 2019 року без просування. Політичні партії залишаються організаційно слабкими, кадрових резервів ледь вистачає на формування фракцій у парламенті. Виборче законодавство потребує уточнення.

Точкові рішення не рятують неефективні системи. Просто повернути депутатам право працювати в уряді, не втрачаючи парламентський мандат, це гіперкорекція в умовах дисфункціональної архітектури. Якщо запровадити лише "суміщення" і очікувати, що побудований в такий спосіб партійний зв’язок підсилить суб’єктність та ефективність парламентів і урядів через притаманну демократіям взаємодію між цими інституціями, то це, з високою ймовірністю, марне витрачання часу. В ситуації, коли партії все ще слабкі і виконують функції погано контрольованих суспільством, антикорупційними та судовими органами соціальних ліфті, коли парламенти не мають ані політичних традицій, ані законів, що регламентують політичну відповідальність коаліції (наприклад, за непідтримку урядових законопроєктів), коли уряд позбавлений чіткої підзвітності, одночасно відповідаючи і перед ВРУ, і перед президентом, а президент зберігає важелі впливу і на ВРУ, і на КМУ, така норма скоріше за все ще більше розмиє межі між функціями контролю та управління. 

Модель потенційної кризи в умовах широкої коаліції, з якою ми будемо мати справи в новому парламенті, виглядає цілком реалістично. Оскільки успіх Володимира Зеленського 2019 року щодо формування пропрезидентської монобільшості у ВРУ з високою ймовірністю вже не зможе повторити ані сам Зеленський, ані інші українські політики на наступних виборах. Цілком можлива ситуація, коли частина коаліції та некоаліційні фракції, системно ігноруватимуть ухвалення законодавчих актів, підготовлених урядом. Або сильно вихолощуючи їхній зміст, або схвалюючи альтернативні закони власного авторства. Депутати збиратимуться на пленарні засідання, стягуючі 226 голосів для кворуму, аби уникнути розпуску ВРУ президентом, але не будуть голосувати за рішення, потрібні уряду. Це політичний саботаж, якого важко уникнути за відсутності ефективних механізмів коаліційної відповідальності та при збереженні впливу на парламент неформальних політичних гравців, таких як олігархи.

Теоретично, в такому випадку Верховна Рада може ініціювати схвалення вотуму недовіри уряду, але не зобов’язана, оскільки вотум недовіри – це політичний акт, підстави для схвалення якого чітко не регламентуються законодавством (України, країн-членів ЄС). При цьому, на відміну від Франції, Італії, Німеччини чи Іспанії український уряд не має права ініціювати голосування про довіру у парламенті. У Франції уряд може прив’язати голосування про довіру до законопроєкту — і якщо протягом 24 годин не буде висловлено парламентом вотуму недовіри, закон вважається ухваленим автоматично. У Німеччині канцлер може ініціювати вотум довіри як політичний тест парламенту: у разі її втрати — звертається до президента з пропозицією про розпуск Бундестагу, що автоматично означає  і відставку уряду. Так у 2024 році завершилась кар’єра Олафа Шольца. 

В Україні ж прем’єр не має жодного інструменту впливу на парламент у разі саботажу, окрім права на власну відставку — яка тягне за собою відставку всього уряду (парламент продовжує працювати). Цікаво, що і конструктивного вотуму недовіри, що дозволяв би змінити парламенту уряд без ризиків формування управлінського вакууму, також не існує.

Таким чином, лише один теоретичний кейс демонструє нам, що для конструктивної взаємодії між КМУ та ВРУ не достатньо просто 25% народних депутатів пересадити в крісла урядовців і дозволити їм голосувати у парламенті. Для цього потрібні щонайменше сильні партії, працюючий закон про лобізм, фактичне обмеження впливу олігархії на українські інституції, надання прем’єру права ініціювати питання про вотум довіри до уряду з боку парламенту, запровадження конструктивного вотуму недовіри. Законопроєкт про повернення до сумісництва майже нічого сам по собі не змінює в діючий системі розподілу влади, оскільки ще більше підважує спроможність: парламенту – бути незалежним арбітром, а уряду — бути суб’єктним інститутом, бо консервує його політичну слабкість в умовах подвійної відповідальності (і перед ВРУ, і перед Президентом). 

Українська модель "сильний президент + слабкий уряд і парламент" не є ефективною. Так, у період повномасштабної війни вона виявилася функціонально прийнятною, оскільки забезпечує необхідну централізацію ухвалення рішень. Проте перенесення цієї моделі у повоєнний період або в реальність "адаптованої до війни" політичної системи консервує інституційну аморфність, розмиває політичну відповідальність і водночас підриває легітимність усіх ключових гравців.

Жоден з ключових політичних інститутів — ані президент, ані уряд, ані парламент — не є достатньо сильними (навіть перевантажений повноваженнями президент, який часто перебирає на себе функції керівника уряду), щоб самостійно реалізовувати політичну волю. Водночас усі вони є надто слабкими, щоб нести відповідальність за наслідки реалізації своєї політики.

Висновок? Перш ніж імпортувати окремі європейські практики, необхідно створити нормативну базу для функціонування справді європейських інституцій. Інакше вибіркова "європеїзація" стане ще одним інструментом руйнації й так слабких українських інституцій. 

Наталія Кононенко , політолог, кандидат наук, провідний науковий співробітник Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України