Днями Комісія із зовнішньої незалежної оцінки Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) представила свій звіт та оцінку діяльності органу. Значення цієї події важко переоцінити з багатьох причин.

По-перше, НАБУ дійсно стало першим правоохоронним органом у країні, який пройшов подібне оцінювання — ще й незалежними міжнародними експертами.Годі і сподіватися, що такий аудит зможе пройти наприклад Державне бюро розслідувань або інший орган досудового розслідування в Україні.

По-друге, сама процедура аудиту була закладена в закон ще на початку створення Бюро.Це водночас мало бути гарантією підзвітності та прозорості з одного боку, і незалежності з іншого. Адже негативний висновок аудиту — це єдина підстава для звільнення Директора за проблеми й неналежне управління.

Із цих же причин механізм аудиту після перших же топкейсів НАБУ намагалися перетворити на цирк та маніпуляції. Історія діяльності Бюро пам’ятає численні спроби то призначити ручних аудиторів, що не відповідають вимогам закону, то перетворити процедуру на абсур через зміни в законі. Лише у 2021 році процедура набула вигляду, який дозволяв провести дійсно незалежний аудит.

По-третє, це дійсно важливий механізм, насамперед для зростання інституції. Головна мета — це дороговказ як для внутрішніх інституційних змін, так і для змін зовнішнього середовища і правоохоронного сектору загалом.

Загалом аудитори оцінили діяльність Бюро як "помірно ефективну". Перед роботою та самим аудитом вони затвердили критерії та методику оцінки. Загалом робота Бюро оцінювалася за пʼятьма вимірами:

1. виявлення та розслідування високопосадової корупції (оцінка за цим виміром — "достатньо ефективно"),
2. доброчесність підзвітність та прозорість (оцінені як "помірно ефективно"),
3. керівництво, стратегія та управління ресурсами ("помірно ефективно"),
4. міжвідомча взаємодія ("помірно ефективно"),
5. міжнародне співробітництво (достатньо ефективно).

Кожен вимір мав також свої внутрішні критерії, оцінювався балами й міг отримати загальну оцінку від "неефективної" до "високоефективної".

При цьому "помірна ефективність" виглядає справедливою оцінкою. Хоча й таке формулювання може здаватися багатьом досить дивним. 

Аудит охопив період у півтора роки з моменту призначення директором Кривоноса. Проте задля справедливості треба зрозуміти, що це перша незалежна оцінка Бюро. Тож фактично багато оцінених процесів були збудовані за останні 10 років. 

Більше того, оцінка за ключову функцію Бюро, а саме — вимір "розслідування високопосадової корупції" — є вищою і оцінена як "достатньо ефективна", що теж важливо. Особливо з огляду на непрості умови, у яких НАБУ доводилося працювати з початку створення.

Звісно очікування суспільства особливо в частині "посадок" НАБУ може не виправдовувати, але тут важливо окреслити кілька критичних моментів. 

По-перше, НАБУ не "саджає", а лише доводить справи до суду. Розглядає по суті такі кейси вже Вищий антикорупційний суд (ВАКС). Так, часто судові розгляди тривають роками і це викликає загальне невдоволення і припускаю, що і детективи бюро не в захваті від цього. По-друге, очікувати дива в боротьбі з корупцією від 300 детективів також наївно. Нагадаю, що саме така кількість слідчих відповідала за розслідування всією топкорупції оці 10 років. Тільки наприкінці 2023 року НАБУ дозволили збільшити штат слідчих на ще по 100 осіб в рік. Тим не менше саме з появою бюро взагалі стали можливі реальні покарання з позбавленням волі для суддів, і ТОП чиновники і суддівська еліта опинилася на лаві підсудних.

Чого лише вартує справа ексголови Верховного Суду. На дорікання про відсутність серед фігурантів чинних топчиновників або схемщиків НАБУ теж є чим відповісти: це кейси СБУшного менеджера Шила, аграрний ексміністр Сольський, голова АМКУ Кириленко, очільник митниці Звягінцев, вже ексзаступник керівника ОП Смірнов, десятки нардепів, в тому числі з провладної фракції, за деякими з яких вже навіть є вироки суду (Гунько, Одарченко). Звісно, що можна більше і краще. Проте в цих кейсах всі результати відбулися всупереч шаленому спротиву і для того, щоб результатів було більше потрібно в тому числі виконати рекомендації аудиту. Це і внутрішні точки росту, які Бюро має втілити самостійно, так і зовнішні фактори, які вже роками ігноруються стейкхолдерами у владі.

Звіт налічує 100 сторінок, і всі охочі можуть знайти там цікаві та важливі елементи. Ми не будемо переповідати його зміст, але сконцентруємося на найважливіших, на наш погляд, аспектах.

Варто згадати, що Бюро проходило зовнішню оцінку в один із найважчих періодів діяльності. Мова йде про кризу, спричинену скандалом із витоками інформації в кейсах, пов’язаних із розслідуванням "Великого будівництва". Після скандалу через тиск на викривачів та інші порушення закону був звільнений тодішній перши заступник директора Гізо Углава. Зараз він оскаржує своє звільнення в суді.

Проблема витоків є червоною ниткою аудиту та згадується в різних розділах оцінки. Аудит водночас констатує проблеми всередині Бюро: недостатньо організовані безпекові інформаційні заходи, починаючи з користування месенджерами й закінчуючи недостатньо ефективною роботою внутрішнього контролю.

У Бюро банально немає реально відповідальної особи за вжиття заходів із протидії витоками. Точніше, номінально відповідальним за це мав би бути заступник керівника Управління внутрішнього контролю (УВК), проте фактично аудитори констатують відсутність контролю та реально вжитих заходів.

Заради справедливості аудитори вказують, що витоки — хронічна проблема українських правоохоронних органів. І це пов’язано, зокрема, з особливостями законодавства та правової системи.

Зовнішні виклики та рекомендації

Поруч із внутрішніми викликами аудитори констатують і низку зовнішніх проблем, через які також відбуваються витоки й гальмується результативність слідства. Це проблеми, які роками влада просто відмовляється вирішувати.

Наприклад, автономне прослуховування, яке досі не реалізоване на практиці.Зволікання із реалізацією дозволяє у виключних випадках фактично контролювати оперативні активності НАБУ та відповідно розголошувати дані. Вирішення цього питання лежить, по-перше , у площині рішень СБУ, яке просто саботує процес, по-друге , у площині додаткового фінансування.

Відсутність доступу до незалежної експертизи — це ще одна давня і вперто невирішувана проблема, яка сприяє як витокам, так і значно затягує розслідування. Так, експертизи в кейсах відбуваються, але й досі зі спробами втручання, досі з існуванням негласного "стоп листка" з кейсами, де категорично заборонено видавати результат, або ж вони тягнуться роками.

Нагадаємо, без експертизи в корупційних справах досягти результату вкрай важко, а інколи — просто неможливо. Більше того, сам факт запиту на експертизу й надання експерту матеріалів окремо відслідковується зацікавленими сторонами, а інколи навіть керівництвом Міністерства юстиції, адже, наприклад, багато експертиз у кейсах НАБУ проводить Київський науково-дослідний інститут судових експертиз Мінʼюсту (КНДІСЕ), який донедавна очолював скандальний Олександр Рувін, що наразі займає посаду в ДБР.  

Останні приклади спроб впливу на експертів — це справа адвокатів (Борзих і ко), які банально організували незаконний доступ до реєстру судових рішень та зробили бот, що в автоматичному режимі знаходив та стягував ЗАКРИТІ судові рішення. Раніше "Дзеркало тижня" вже описало, як експерта в цій справі банально утримували в ТЦК, сподіваючись на зміну позиції або те, що він не зможе завершити роботу.

І це непоодинокі приклади. Натомість в урядових кулуарах віцепрем’єрка Стефанішина, яка зараз відповідальна і за євроінтеграцю, і за сферу юстиції, не соромлячись, неформально заявляє, що чого-чого, а незалежної екпертизи НАБУ й САП не отримають.

Проте очевидно, що незалежна експертиза й ремонт галузі в цілому потрібнен не лише НАБУ, а й усім правоохоронцям та адвокатам.

Між тим, уже згадана справа Борзих демонструє ще одну не менш важливу прогалину, яка сприяє витокам — це судовий реєстр. Саме туди заливаються всі закриті ухвали в тому числі Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Це також пробіл, який можна поремонтувати на законодавчому рівні. Проте у владі теж не поспшають із цим. Причини знову зрозумілі — один із головних фігурантів НАБУ ексміністр Сольський та інші дорогі для влади люди жваво користувалися послугами Борзих і ко та, як наслідок, були обізнані про заплановані обшуки.

Усі ці компоненти, згадані аудиторами – зокрема поремонтовані експертиза  і "прослушка" — революціні кроки, які могли б знизити не лише кількість витоків, а й надати Бюро можливість у рази підвищити результати.

Згадують у звіті і про необхідінсть таких уже наболілих законодавчих змін, як скасування сумнозвісних "поправок Лозового". Нагадаємо, що раніше керівник САП вказував, що "правки Лозового" – це ризик, через який можуть бути закриті тисячі справ. Згідно висновків аудиту, що комісії з оцінки підтвердили й у ВАКС.

Окрім "правок Лозового" аудитори прямо вписали рекомендацію парламенту утриматися від законодавчих змін щодо необхідності перегляди ухвали про арешти майна щодва місяці. Очевидно, що мова йде про законопроєкт №12439, який вцілому несе серйозні загрози для всієї системи повернення вкрадених активів.

Внутрішні виклики бюро

Серед внутрішніх викликів (тобто тих, вирішення яких залежить від самого НАБУ) особиву увагу приділено внутрішньому контролю.Аудитори констатували недостатні заходи для захисту внутрішніх викривачів у Бюро та вказали, що це стосується не лише скандальної історії зі звільненням колишнього першого заступника Гізо Углави. Комісія отримала низку сигналів про інші подібні негативні наслідки для викривачів в середині НАБУ.

Серед інших проблем: недостатність вжитих заходів для протидії витокам, відсутність результатів розслідувань витоків, неоднаковий підхід до розгляду скарг звичайних співробітників Бюро й керівного складу, певне ігнорування скарг прокурорів САП. Аудитори також звернули увагу на закритість дисциплінарних процедур у НАБУ і відсутність можливостей для зацікавлених сторін розуміти ретельно і процедури і їх результати.

Повернення активів

Звіт звертає увагу на проблематику з поверненням активів. У тому числі через специфіку національної ситеми правосуддя в НАБУ фактично відсутні дані про грошой обсяг конфіскованих активів за вироками в справах. Дійсно на практиці НАБі САП лише арештовують активи, далі вироки виносить уже ВАКС. А виконуються вони вже в системі юстиції через виконавчі служби. У НАБУ фактично відсутня інформація про долю таких активів після вироків. Разом із тим важливо аби Бюро самостійно узагальнювало дані про подальше фактичне виконання вироків, адже це також дозволить краще проводити поточну роботу з повернення активів і оцінювати результативність.

У звіті приділено увагу й міжвідомчій співпраці НАБУ, яка здебільшого не надто ефективна. Мова йде про АРМА, Офіс Генпрокурора та інші органи розслідування. Хоч це і проблема, але ми би утрималися від критики Бюро за це. Бо важко собі уявити, як можна ефективно працювати, наприклад, з АРМА, до якого абсолютно відсутня довіра, тож НАБУ само змушене систематично розслідувати діяльність цього органу.

Розподіл ресурсів 

Важливою згадкою – і навіть зауваженням до роботи Бюро – є недостатньо виділені ресурси для розслідувань в оборонному секторі. Звіт вказує на системне зменшення результативності в цій сфері за останні роки.

Ба більше – аудитори прямо пишуть, що, наприклад, усього три аналітики для відділу, що розслідує цю сферу – це замало. Дійсно, у країні, що воює, коли більша частина бюджету йде в оборонний сектор, цим мало би займатися чи не половина Бюро.

Для справедливості скажемо, що з початку повномасштабного вторгнення з профільний відділ по оборонці був малоздатним через мобілізацію співробітнків. Та й посилення цього напрямку не цікавило тодішнього виконуючого обов’язки директора Гізо Углаву. Останній банально не вважав за потрібне взагалі займатися оборонними питаннями через велику сенситивність сфери. Як наслідок, лише у 2024 році робота за цим напрямом тільки почала налагоджуватися: з’явилися системні справи – викриття розкрадань на системі Дзвін та нарешті підозри за "яйця по 17". Але, направду, цього явно недостатньо й Бюро точно має пріоритезувати цю сферу не лише на папері, а й на практиці.

Замість висновків

Великим викликом із погляду супільного сприйняття Бюро є те, що через гучну назву, статус і завдання саме на Бюро покладають, як усі сподівання, так і усю відповідальність і виклики у сфері боротьби з корупцією. Звичайні громадяни часто не розрізрязняють справи НАБУ, СБУ чи інших органів і приписують Бюро невдалі кейси інших. Водночас від самого НАБУ залежить лише якісне слідство й докази в  топсправах корупції. Далі справи розглядаються у ВАКСі чи інших судах, і відбувається це роками.

Люди не розуміють, як може бути так, що фігурант Насіров, який ще у 2017 році був у картатій ковдрі на запобіжці, досі на лаві підсудних і досі немає жодного вироку. А під закінчення строків притягнення до відповідальності він ще й намагається втекти від відповідальності через мобілізацію. На привеликий жаль, одного НАБУ зовсім недостатньо, аби подібних до Насірова швидко притягували до відповідальності.

Для цього потрібна низка чинників. І політична воля, і парламент, який здатен приймати закони й закривати корупційні дірки, як то "правки Лозового", і подальші реформи, описані в цьому звіті аудиторів (експертиза і прослушка), і зміни, які дали б можливість суду розглядати справи швидше. 

Але що абсолютно точно – якби свого часу НАБУ не було створено, то такі як Насіров навіть не потрапили б на лаву підсудних.

Олена Щербан , заступниця виконавчого директора Центру протидії корупції