Чинний Закон України "Про звернення громадян" ухвалили ще наприкінці 90-х років, невдовзі після прийняття Конституції. У його преамбулі згадуються два конституційні права – на звернення (ст. 40) та на участь в управлінні державними справами (ст. 38).

Ці права громадяни реалізують через подання пропозицій, заяв або скарг. З 2015 року до цього переліку додали ще один інструмент – електронні петиції.

Та попри наведення тлумачення видів звернень, Закон не в повній мірі розмежовує їх. Наприклад, "заявою" названо і звернення громадян із проханням про сприяння реалізації їхніх прав та інтересів, і повідомлення про порушення законодавства, і навіть висловлення думки щодо поліпшення роботи органу. Очевидно, що йдеться про різні за своєю сутністю звернення, але правила для їх розгляду були встановлені однакові.

Більше того, чинний Закон значно розширив коло суб'єктів, до яких громадяни можуть подати звернення. Крім органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, також Закон гарантує можливість звернутися до підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та об'єднань громадян. Всі вони зобов'язані розглянути звернення і надати відповідь.

Що змінив Закон "Про адміністративну процедуру"

15 грудня 2023 року набув чинності Закон України "Про адміністративну процедуру" (ЗАП). Він, серед іншого, регулює порядок розгляду заяв і скарг фізичних та юридичних осіб у відносинах із публічною адміністрацією – органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та іншими суб'єктами, що виконують функції публічної адміністрації.

В основу цього Закону закладено стандарти належного адміністрування, прийнятні для держав ЄС, – право особи бути вислуханою, доступ до матеріалів справи, обов'язок публічної адміністрації мотивувати свої рішення тощо. Саме ЗАП спонукає публічну адміністрацію діяти з позицій людиноцентризму, приміром, забороняючи відмовляти в реєстрації заяви, поданої з неповним пакетом документів, зобов'язуючи самостійно витребувати необхідні для розгляду справи документи в інших органів, а не покладати такий обов'язок на заявника.

У зв'язку із прийняттям ЗАП стаття 12 Закону України "Про звернення громадян" була доповнена частиною наступного змісту: "Якщо вирішення питань, порушених у заявах (клопотаннях) і скаргах громадян, належить до предмета регулювання Закону України "Про адміністративну процедуру", вони розглядаються в порядку, встановленому зазначеним Законом України". Таким чином, більшість заяв і скарг фізичних і юридичних осіб тепер розглядається згідно із ЗАП.

Наприклад: коли людина подає заяву про державну реєстрацію земельної ділянки, актів цивільного стану, речових прав на нерухоме майно, транспортних засобів, про оформлення паспорту, про видачу ліцензії, дозволу тощо – її звернення розглядається саме за нормами та стандартами ЗАП.

Водночас ситуація, коли обидва закони – "Про звернення громадян" і "Про адміністративну процедуру" – встановлюють правила розгляду звернень, ускладнює їх застосування, передусім у питанні розмежування сфери їхньої дії.

Щоб це виправити, у 2024 році Уряд подав до Верховної Ради України проєкт нового Закону "Про звернення". Його мета – розмежувати сфери дії двох законів і чітко визначити, які правила застосовуються до розгляду різних видів звернень.

Що пропонує новий законопроєкт "Про звернення"

Проєкт Закону "Про звернення" містить низку нових положень, основними серед яких є наступні:

1. Законопроєкт регламентує порядок розгляду звернень лише "пропозиційного" типу , тобто таких, які містять пропозиції, зауваження, рекомендації або повідомлення про проблему. Тобто тих, які не стосуються безпосередньо прав конкретної особи. Усі вони об'єднані в єдину категорію "звернення" і для них встановлються єдині правила для розгляду.
2. Закріплює право на звернення не лише за фізичними особами, а й юридичними особами та громадськими об'єднаннями , що не мають статусу юридичної особи.
   
   Чинний Закон "Про звернення громадян" поширює свою дію лише на звернення, подані громадянами, іноземцями, особами без громадянства.
   
   Право юридичних осіб подавати пропозиції, заяви та скарги нині регламентовано іншими законодавчими актами.
3. Законопроєкт не зобов'язує всіх суб'єктів підприємницької діяльності, а також громадські організації розглядати звернення, як це передбачено діючим ЗУ "Про звернення громадян". Особа може звернутися із пропозицією або зауваженням до тих підприємств, організацій, установ, ФОПів, які своєю діяльністю забезпечують публічний інтерес (наприклад, надають послуги у сферах освіти, охорони здоров'я, надання житлово-комунальних послуг тощо).
   
   Обмеження обов'язку розглядати звернення цими суб'єктами принципово важливо, адже дозволяє позбавити інших суб'єктів господарювання й громадські організації надмірного обтяження щодо обов'язкового розгляду звернень і надання відповіді на них. Це положення узгоджує проєкт Закону із ст. 40 Конституції України.
4. Гарантує, що звернення буде розглянуто і на нього буде надано відповідь. Проте проєкт не передбачає права особи бути заслуханою при розгляді її звернення, як це закріплено в ЗАП. Такий підхід цілком виправданий, адже якщо справа стосується прав, свобод і законних інтересів особи, то застосовується ЗАП.
   
   Коли ж громадянин надає рекомендацію органу влади або вказує на недоліки в діяльності, то за результатами розгляду такого звернення не буде прийнято рішення щодо особи, яка подала це звернення, їй лише надається відповідь. Це дозволить публічній адміністрації оперативно розглядати звернення, реагувати на них, а не затягувати процес розгляду через заслуховування особи.
5. Закріплює можливість здійснювати особистий прийом не обов'язково керівником органу, а й уповноваженою особою. Це можуть бути спеціалісти департаментів, управлінь, заступники керівників. Такий підхід теж цілком виправданий, адже коли, приміром, особистий прийом здійснює міністр, то за певний час він зможе прийняти обмежену кількість громадян, але не буде в цей час здійснювати основне своє призначення – формувати державну політику. Натомість, інша уповноважена особа зобов'язана так само, як і керівник органу, розглянути звернення та відповісти особі.

Поточна редакція законопроєкту "Про звернення" усуває прогалини у правовому регулюванні звернень громадян та розмежовує порядок розгляду різних їх видів.

Коли особа звертається до публічної адміністрації із заявою про державну реєстрацію, отримання дозволу, ліцензії, оформлення паспорту тощо, то така заява розглядається згідно ЗАП.

Якщо особа не згодна з рішенням органу, той зволікає з прийняттям рішення або на особу покладено не передбачений законом обов'язок, то в порядку ЗАП особа може оскаржити такі рішення, дії чи бездіяльність.

Якщо ж особа має ідеї щодо поліпшення діяльності публічної адміністрації або хоче повідомити про недоліки чи порушення, то такі звернення повинні розглядатися за правилами, закріпленими в Законі "Про звернення".

Відтак, прийняття Закону України "Про звернення" в редакції, поданій до Верховної Ради України, дозволить внести юридичну визначеність у питанні, які правила застосовувати для розгляду того чи іншого виду звернення.

Ірина Бойко