31 липня парламент екстрено прийняв, а Президент України підписав закон №4560-ІХ, який відновлює незалежність НАБУ і САП після її суттєвого обмеження за тиждень до цього. Цей нормативний акт став своєрідним компромісом, адже відновлює не всі положення, які існували до 22 липня 2025 року, та ще й запроваджує додаткові перевірки детективів НАБУ та інших відомств з боку СБУ, що може мати негативний вплив на роботу Бюро.

Не варто забувати, що цей закон — аж ніяк не прогрес у розбудові антикорупційних інституцій, а виправлення кричущих помилок , які в порушення демократичних процедур допустила влада. Проте для реального розвитку інституцій потрібно ще докласти зусиль, зокрема спрямованих на виконання рекомендацій аудиторів, які вперше оцінили роботу НАБУ.

У цьому матеріалі ми опишемо найбільш пріоритетні рекомендації, виконавши які Верховна Рада зможе справді посилити НАБУ. 

Як відбувався аудит НАБУ?

Зовнішня незалежна оцінка НАБУ відбувалася вперше. Цей механізм контролю прямо передбачений у профільному законі про НАБУ має проводитися щороку, аби показати, наскільки якісно працює інституція. Аудит проводила спеціальна комісія з трьох міжнародних експертів, яких призначив Кабінет Міністрів на пропозицію міжнародних організацій, що надавали Україні технічну допомогу у сфері протидії корупції.

Аудитори оцінювали роботу НАБУ в період з березня 2023 року (призначення директором НАБУ Семена Кривоноса) і до листопада 2024 року (дата затвердження критеріїв оцінки). Загалом же експерти фокусувалися на п'яти ключових напрямах: 

• виявлення та розслідування високопосадової корупції, 
• доброчесність та прозорість роботи бюро, 
• управління ресурсами та стратегічне планування, 
• співпраця з іншими державними органами
• міжнародне співробітництво. 

Комісія мала доступ до матеріалів завершених кримінальних справ, проводила конфіденційні інтерв'ю з працівниками НАБУ, прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та іншими посадовцями, а також запитувала необхідні документи від будь-яких організацій.

Зрештою у звіті про аудит, оприлюднений 6 травня 2025 року, комісія оцінила роботу НАБУ як помірно ефективну , а також сформувала рекомендації, скеровані як до керівництва органу, так і до парламенту й інших держорганів. Власне, було б доречніше, якби нардепи у своєму бажанні оптимізувати роботу антикорупційної системи передусім орієнтувалися саме на цей звіт, а не вигадували норми, які ледь не вбили незалежність НАБУ і САП.

Це доречно ще й тому, що виконання виписаних у звіті з аудиту рекомендацій потім стане маркером для міжнародних партнерів, коли вони оцінюватимуть прогрес України у боротьбі з корупцією.

Які рекомендації комісія адресувала парламенту та іншим органам?

Загалом комісія надала 26 рекомендацій для НАБУ щодо планування діяльності, збору та використання даних, відстеження прогресу та інших аспектів роботи. Крім того, комісія прямо зазначила, що на ефективність діяльності НАБУ впливали зовнішні чинники поза контролем інституції, і тому надала рекомендації, які мають розглянути Верховна Рада або інші органи. Виконання цих порад потребуватиме спільних зусиль Бюро і Верховної Ради, адже деякі з пропозицій стосуються саме законодавчих змін.

Автономне прослуховування та інші питання державної таємниці

Примітно, що одні з найбільш критичних рекомендацій стосуються надання можливостей автономного прослуховування для НАБУ, а також допусків до державної таємниці. Комісія підкреслила, що залежність від СБУ у проведенні прослуховування, а також щодо допусків до державної таємниці підважує інституційну незалежність Бюро та створює ризики для розкриття співробітників під прикриттям.

Тому, за переконанням аудиторів, парламент або інші державні органи за потреби мають забезпечити підготовку і реалізацію законодавчих змін, а також технічні можливості, щоб НАБУ мало повний контроль за власними прослуховуваннями.

Це питання особливо важливе, оскільки потреба отримувати допуски від СБУ, зокрема, для оперативно-розшукової діяльності ставить під ризик розголошення чутливої інформації. Й особлива іронія полягає в тому, що своїм рішенням 22 липня парламентарі, замість розв’язати руки НАБУ, виконавши цю рекомендацію, навпаки ще більше зв’язали їх. А питання автономного прослуховування актуальне чи не з самого початку роботи Бюро.

Незалежна судова експертиза

При оцінці Комісія звернула увагу на проблему відсутності незалежної експертизи у топкорупційних справах. Щоб її розв’язати Верховна Рада має розглянути можливість для визначення вищого рівня гарантій для судових експертів, а також додаткові запобіжники від впливу на результати експертиз.

У топкорупційних справах досить часто висновок економічної чи іншої експертизи має ключове значення для правильної кримінально-правової оцінки дій особи. При цьому ВАКС неодноразово визнавав проблемними висновки експертиз, які фігурують у кримінальних справах. Наприклад, у справі заводу "Електроважмаш" колегія суддів АП ВАКС самостійно призначила експертизу, оскільки там містились висновки експертів, що суперечили один одному. А у "газовій справі" Олександра Онищенка АП ВАКС скасувала вирок першої інстанції, зокрема, через те, що суд не може перебирати на себе функції експерта. Тому доступ до своєчасної та неупередженої судової експертизи критично важливий для якості розслідувань високопосадової корупції, і як наслідок — справедливого правосуддя.

Арешт активів: не допустити двомісячне продовження строку

У звіті Комісія застерегла народних обранців від внесення змін до українського законодавства, які вимагають перегляд усіх ухвал про арешт активів кожні два місяці через непрактичність такого заходу. Йдеться про проєкт закону №12439, який парламентарі активно обговорюють з березня 2025 року. В окремому матеріалі ми раніше пояснювали, що це може негативно вплинути на спроможність НАБУ арештовувати активи як в Україні, так і за кордоном.

Розв’язання цієї проблеми особливо важливе у контексті міжнародного співробітництва, оскільки такі зміни можуть ускладнити виконання рішень про арешт активів у іноземних юрисдикціях. До того ж це суперечить євроінтеграційним прагненням, один із критеріїв оцінки яких — якість повернення злочинних активів з-за кордону.  

Скасування "поправок Лозового"

Комісія підтримала позицію експертів щодо необхідності скасування так званих "поправок Лозового". Ці зміни до законодавства вже негативно вплинули на розслідування справ НАБУ , особливо після рішення Верховного Суду у жовтні 2022 року. Тоді суд непередбачувано визначив, що, попри законодавчі положення, строки розслідування у певній категорії справ повинні були продовжувати слідчі судді, а не керівники прокуратур.

Скасування цих поправок дозволить НАБУ та іншим правоохоронним органам уникнути невиправданого закриття кримінальних проваджень, а також усунути інші перешкоди у боротьбі з високопосадовою корупцією.

У травні цього року відбулась широка дискусія з обговорення проблем, повʼязаних зі строками досудового розслідування, тому сподіваємось, що влада найближчим часом запропонує адекватний спосіб врегулювання цих проблем. Тим паче, що скасування "поправок Лозового" входить до низки зобов’язань України перед міжнародними партнерами.

Врегулювання питань підслідності

Однією з системних проблем, виявлених аудитом, стало порушення підслідності НАБУ. Комісія зафіксувала випадки, коли інші слідчі органи замість передати справи за запитом НАБУ, передавали їх до Офісу Генпрокурора, що затягувало розслідування. 

Для розв'язання цієї проблеми потрібно в законі:

• визначити чіткі правила та строки передачі кримінальних проваджень між органами, зокрема якщо ці справи витребовує НАБУ;
• запровадити адміністративну чи дисциплінарну відповідальність для посадовців Офісу Генпрокурора, ДБР та інших органів за порушення підслідності або невиконання рішень НАБУ, САП чи прокурорів щодо передачі справ.

Нагадаю, що прийнятий 22 липня  закон №4555-ІХ не розв’язував, а лише погіршував ситуацію з підслідністю, надаючи Офісу Генпрокурора права витребовувати в НАБУ будь-які справи і передавати їх іншим правоохоронним органам. Тобто знову замість якісного рішення ми тоді отримали лише погіршення ситуації.

Але й тепер, коли цю небезпеку усунуто, законодавство не містить чітких правил передачі проваджень і прямо не передбачає відповідальності за порушення підслідності, що створює правові прогалини та ставить під загрозу допустимість доказів. І суди, реагуючи на такі порушення, зможуть виправдовувати обвинувачених, попри усі наявні докази злочину. А це нівелює багаторічні процеси роботи слідства та прокуратури. 

Як приклад, у 2023 році виправдали від звинувачень у хабарництві головного психіатра ЗСУ, зокрема, через порушення підслідності. У січні цього року його знову затримало СБУ за підозрою у набутті необґрунтованих активів на понад $1 млн доларів США і недекларуванні.

***

Парламентські рішення від 22 липня продемонстрували, що замість посилення спроможностей НАБУ, влада може навпаки погіршувати ситуацію, обмежуючи незалежність антикорупційних органів.

Реальне посилення НАБУ можливе лише через системну імплементацію якісних рекомендацій, а не через хаотичні законодавчі ініціативи. На щастя, Верховна Рада уже має дороговказ для підвищення ефективності цього правоохоронного органу — рекомендації першого незалежного аудиту. І саме реагування на цей звіт мало б стати першочерговим для парламенту, який справді хоче покращення антикорупційної системи. Сподіваємося, далі народні обранці підуть саме таким логічним і цілком законним шляхом.

До того ж виконання цих пропозицій стане не лише маркером прогресу для міжнародних партнерів, але й основою для ефективної боротьби з високопосадовою корупцією. Без таких змін Україна ризикує втратити довіру міжнародної спільноти та підірвати власну антикорупційну систему в критичний період відновлення країни.

Павло Демчук , старший юридичний радник Transparency International Ukraine