Чи може політична партія позбавити мандата народного депутата лише через вихід із фракції? Це питання роками залишалося в сірій зоні українського конституційного права. Уперше з моменту запровадження так званого імперативного мандата його відповідність європейським стандартам оцінив Європейський суд з прав людини. У справі «Томенко проти України» Суд визнав, що дострокове припинення повноважень народного депутата порушило право на вільні вибори та принцип верховенства права. Ідеться не просто про рішення на користь одного політика, а про системну проблему, що стосується балансу між партійною дисципліною і свободою парламентського представництва. Це рішення має всі ознаки прецеденту, який змінює підходи до розуміння мандата в Україні.

10 липня Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) прийняв рішення у справі «Томенко проти України». Судді одноголосно ухвалили, що позбавлення народного депутата Миколи Томенка мандата у 2016 році відбулося з порушенням ст. 3 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод.

Зі скаргою до ЄСПЛ Микола Томенко звернувся після того, як 28 липня 2016 року Вищий адміністративний суд відмовив йому у визнанні неправомірним рішення з'їзду «БПП «Солідарність» про позбавлення його депутатського мандата після виходу з фракції, посилаючись на п. 6 ст.  81 Конституції України. ЄСПЛ прийняв цю справу до розгляду в 2017 році.

Скаржник заявив, що хоча Конституція України передбачає дострокове припинення мандата народного депутата в разі його виходу з фракції, партії або блоку, за списком якої він був обраний, також передбачено, що це може бути зроблено і на підставі закону. Водночас уряд стверджував, що ці норми є нормами прямої дії й не потребують додаткового закону для їх застосування. Обидві сторони посилалися на практику Конституційного суду України.

ЄСПЛ звернув увагу: хоча Конституційний суд визнає пряму дію Конституції, він також наголошував на необхідності спеціального закону для визначення підстав і процедур дострокового припинення мандата. У рішеннях 2008 та 2017 років Конституційний суд прямо зазначав, що такі дії можливі лише на підставі законодавства. На час розгляду справи такого закону не існувало: не було чітких меж повноважень партій, не існувало правил і процедур, яких слід дотримуватися, або гарантій від зловживань.

У своєму рішенні ЄСПЛ підкреслив: депутати присягають служити народу, а не партії. Попри численні випадки виходу з фракцій, норма щодо припинення мандата не застосовувалася на практиці до подій цієї справи.

У цій ситуації заявник не міг передбачити втрату мандата за вихід із фракції. Політична партія мала фактично необмежену свободу відкликання депутатів без процедур і пояснень, що несумісно з принципом верховенства права. ЄСПЛ зробив висновок, що «втручання у пасивне виборче право заявника було незаконним».

Також суд звернув увагу, що обставини цієї справи порушили питання пропорційності, без розгляду якого її аналіз був би неповним і міг би надіслати хибний сигнал про те, що дострокове припинення мандата депутата партією могло б бути прийнятним в іншому випадку.

Суд повідомив, що врахував свою попередню практику, — зокрема у справі Паунович і Мілівоєвич проти Сербії, де зазначалося: мандат належить народу, а не партії. Також він врахував позицію Венеційської комісії, яку поділяють Парламентська асамблея Ради Європи та ОБСЄ/БДІПЛ.

Отже, у п. 116 Рішення ЄСПЛ зазначено, що «імперативний мандат або подібна практика суперечить принципу вільного і незалежного мандата, який є частиною європейської конституційної традиції».

Суд поділяє висновок Венеційської комісії про те, що там, де поширені міжпартійні переходи, воля виборців зводиться нанівець, тому законно запровадити контрзаходи, що запобігають «продажу» мандатів або голосів. Однак було б неприйнятно під приводом таких контрзаходів ставити політичні партії вище за електорат і надавати їм повноваження анулювати результати виборів, як це було фактично зроблено в цій справі.

У підсумку ЄСПЛ зазначив, що втручання у справі Томенка було не лише незаконним, а й непропорційним, порушуючи принцип вільного волевиявлення народу у виборах та завдаючи шкоди демократичному процесу в цілому.

Нагадаємо, 25 грудня 2015 року Микола Томенко подав голові Верховної Ради заяву про свій вихід з фракції «БПП ‘»Солідарність». Таке рішення Томенко обґрунтовував незгодою з голосуванням за бюджет на 2016 рік, в якому він вбачав згортання соціальних програм та корупційні статті.

25 березня 2016 року позачерговий з’їзд партії «БПП «Солідарність» вирішив достроково припинити повноваження народних депутатів Миколи Томенка і Єгора Фірсова. За кілька днів Центральна виборча комісія прийняла рішення про позбавлення мандата. 29 березня 2016 року тодішній голова Верховної Ради Володимир Гройсман оголосив про припинення повноважень цих депутатів.

«Мені важливо створити прецедент, за яким я буду першим і останнім народним депутатом України, який за критику влади і партійних вождів поплатився втратою мандата, і що більше такого не буде. Мій прецедент дає можливість в Україні покінчити з партійним рабством. – зазначив у коментарі з приводу рішення ЄСПЛ Микола Томенко — Я абсолютно переконаний, що це рішення допоможе і теперішнім депутатам почуватися самостійніше, а важливіше, що вже з наступного складу пострадянська Верховна Рада перетвориться у парламент, де член парламенту — самостійна, думаюча, професійна і патріотична людина, яка буде діяти так, як обіцяла в передвиборчій програмі, дотримуючись професійних стандартів і людських чеснот».

Рішення ЄСПЛ є не просто перемогою для одного політика, а важливим прецедентом, що нагадує: Україна як член Ради Європи повинна дотримуватися європейських стандартів у сфері прав людини та демократичних виборів.

Норма про «імперативний мандат» (п. 6 ч. 1 ст. 81 Конституції) як форма протидії міграції депутатів між парламентськими фракціями з'явилася внаслідок конституційної реформи 2004 року. Від самого початку Венеційська комісія та ПАРЄ послідовно критикували її як таку, що не відповідає європейським демократичним стандартам, та закликали скасувати.

Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Томенко проти України» ставить крапку в дискусії щодо природи депутатського мандата в Україні, остаточно закріплюючи пріоритет його вільного характеру. 

Ця проблема неодноразово ставала предметом аналізу Конституційного суду України, який у своїх рішеннях (зокрема, № 11-рп/2010 від 6 квітня 2010 року та № 3-р/2017 від 21 грудня 2017 року) послідовно формулював доктрину вільного депутатського мандата. Суд наголошував, що всенародний характер представництва, обов'язок діяти в інтересах усіх співвітчизників та зміст депутатської присяги недвозначно вказують на наявність у народних депутатів вільного мандата. Однак, попри чітко артикульовану правову позицію Конституційного Суду, така конституційна практика так і не була належно відображена в процесі конституційної реформи. 

Таким чином, рішення ЄСПЛ не лише гармонізує українську практику з європейськими стандартами, а й робить невідворотною вимогу про усунення з тіла Конституції положень, що суперечать самій суті вільного демократичного представництва та верховенства права.

Навіть якщо Верховна Рада ухвалить спеціальний закон, який детально регламентує процедуру позбавлення мандата, це вирішить проблему лише частково. Такий закон все одно буде вразливим до критики, оскільки сама суть імперативного мандата була визнана ЄСПЛ такою, що суперечить принципу вільного і незалежного мандата.

Формуючи сталу прецедентну практику, Суд фактично делегітимізував можливість дострокового припинення повноважень народного депутата за вихід із фракції, встановивши, що будь-які аналогічні дії надалі можуть оцінюватися як порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції. Таким чином, рекомендаційні за своєю природою позиції Венеційської комісії та ПАРЄ трансформувалися у площину позитивних зобов’язань держави, невиконання яких може мати міжнародно-правові наслідки, в тому числі впливати на євроінтеграцію. 

Це актуалізує питання про необхідність системного перегляду положень статті 81 Конституції України з метою зміцнення інституційної незалежності члена парламенту як ключового елемента демократичного представництва.

Юлія Поліковська, Павло Романюк, Громадянська мережа Опора